Política transaccional: repensando las relaciones de seguridad y defensa entre EE. UU y el Golfo ante el declive de EE. UU.

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Resumen

Este artículo analiza los cambios en las políticas de seguridad y defensa en los seis estados del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) y desentraña las tensiones políticas y geopolíticas en la relación entre Estados Unidos y el Golfo, diferenciándolas de las medidas prácticas orientadas a fortalecer la cooperación y profundizar la interoperabilidad. Al examinar la trayectoria de las relaciones de seguridad y defensa, el artículo evalúa la estabilidad y durabilidad de los componentes fundamentales de las asociaciones entre Estados Unidos y los países del Golfo en un contexto de rápidos cambios. El artículo comienza con una sección que detalla cómo y por qué ha evolucionado la percepción del retiro de Estados Unidos, a pesar de la continua dependencia de instalaciones como Al-Udeid en Catar para acuerdos de despliegue adelantado. Posteriormente, una segunda sección examina las respuestas regionales al retiro de Afganistán en 2021, la guerra entre Rusia y Ucrania en 2022, y la guerra israelí en Gaza que estalló en 2023. Una tercera sección explora los aspectos operativos de las relaciones de seguridad y defensa, y aborda temas como las ventas de armas estadounidenses y los programas del Departamento de Defensa, tales como ‘Red Sands’ en Arabia Saudita y el Acuerdo Integral de Integración y Prosperidad en Seguridad con Baréin, como mecanismos para fortalecer la cooperación en medio de las tensiones políticas y una intensa competencia. A medida que el número de tropas estadounidenses ha fluctuado, una sección final plantea si un enfoque más flexible hacia las relaciones de seguridad es sostenible en una era internacional marcada por un poder y una política mucho más transaccional.

Poco más de seis meses separaron la caótica retirada de Estados Unidos de Afganistán en agosto de 2021 de la invasión rusa a gran escala de Ucrania en febrero de 2022 [1]. La forma en que muchos observadores percibieron que EE. UU. abandonó al gobierno afgano frente al resurgimiento talibán generó dudas entre las naciones socias del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) sobre la confiabilidad y la “capacidad de permanencia” de Estados Unidos en la región, y reavivó recuerdos del retiro del apoyo estadounidense a Hosni Mubarak en Egipto cuando comenzaron las revueltas árabes a principios de 2011 [2]. Kabul pareció ser otro golpe al orden regional liderado por EE. UU., que ya venía siendo cuestionado por funcionarios en los Estados del Golfo, incluso cuando ellos mismos contribuían a su debilitamiento al diversificar sus relaciones políticas, económicas y, en menor medida, de seguridad y defensa. Para muchos líderes de los Estados del Golfo, la caída de Kabul pareció ser un paso más en un proceso de desvinculación de EE. UU. que percibían como unidireccional y que se manifestaba a lo largo de presidencias tan distintas como la de Obama, la de Trump y la de Biden [3]. Mientras que la retirada de Afganistán mostró a Estados Unidos actuando de manera unilateral para proteger sus propios intereses — de manera limitada y sin parecer tomar en cuenta los de sus socios y aliados —, el aumento de tensiones en Ucrania mostró a la administración de Biden comprometiéndose intensamente con sus aliados y socios en la antesala y posterior a la invasión rusa. La inteligencia y el intercambio de información de EE. UU., que habían fallado notablemente en Afganistán en 2021, se convirtieron en una política muy visible y destacada en el caso de Ucrania en 2022, lo que restauró en parte su credibilidad, especialmente entre los aliados de la OTAN [4]. Sin embargo, en los Estados del Golfo, la respuesta política al conflicto en Ucrania no generó un "dividendo" en términos de restaurar la confianza en EE. UU. como socio confiable, ya que los estados del CCG adoptaron estrategias de contención y continuaron diversificando sus alianzas de seguridad, aunque de formas divergentes. La guerra en Gaza, que estalló tras la incursión liderada por Hamás en el sur de Israel el 7 de octubre de 2023, generó nuevas preguntas sobre la durabilidad de un orden regional cada vez más frágil [5]. Y, sin embargo, los “aspectos técnicos” de los vínculos de seguridad y defensa entre EE. UU. y los Estados del Golfo han seguido evolucionando, aunque en una forma más flexible y transaccional que en cualquier otro momento desde que se estableció la estructura del predominio estadounidense en la región a finales de los años ochenta y principios de los noventa. Ejemplos de trayectorias divergentes incluyen a los Emiratos Árabes Unidos convirtiéndose en un refugio seguro para capitales y negocios rusos, las respuestas regionales a los ataques hutíes contra embarcaciones en el Mar Rojo, y la resiliencia de los vínculos entre Arabia Saudita e Irán incluso cuando se desvanecían las esperanzas de una normalización saudí-israelí. En octubre de 2024, la decisión del príncipe heredero saudí, Mohammed bin Salman, de recibir al ministro de Relaciones Exteriores de Irán, Abbas Araghchi, justo cuando la administración de Biden evaluaba su apoyo a un ataque israelí de represalia contra Irán, demostró cómo las percepciones de los intereses regionales eran divergentes [6]. Este “rompecabezas” de divergencia en los planos político y de seguridad de las relaciones entre EE. UU. y el Golfo es el foco de análisis del artículo, ya que los lazos se han vuelto simultáneamente más frágiles y a la vez muestran una adaptabilidad resiliente. Este artículo examina las trayectorias cambiantes de las relaciones de seguridad entre EE. UU. y el Golfo, y va más allá del enfoque, común en el discurso político estadounidense, de exigir “distribución de cargas” a los socios regionales, una exigencia que se intensificó durante las dos presidencias de Trump. En su lugar, el artículo analiza cómo los Estados del Golfo están desarrollando un enfoque más transaccional hacia las asociaciones con EE. UU., dando lugar a un modelo de cooperación más flexible. Esto es consistente con cambios más amplios desde un orden regional dominado por Estados Unidos hacia una internacionalización de las estructuras de seguridad regional, a medida que las preferencias políticas (de todas las partes) se han ido alejando unas de otras. Aunque no existe un enfoque monolítico hacia “el Golfo”, en general hay una tendencia a que los estados ya no estén dispuestos a depender únicamente de las garantías estadounidenses — como resultado de eventos ocurridos en la década de 2010 — y opten por desarrollar una cartera más diversificada de alianzas de seguridad y defensa, nuevamente a diferentes ritmos, según el país, y sin una elección uniforme de socios externos. Al mismo tiempo, varios Estados del Golfo — notablemente Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Catar — han emergido como actores regionales e internacionales más asertivos, y han evolucionado nuevas formas de asociación. El artículo se divide en cuatro secciones. La primera examina cómo y por qué ha evolucionado la percepción en los Estados del Golfo sobre la retirada de EE. UU., a pesar de la continua dependencia de instalaciones como Al-Udeid en Catar para acuerdos de posicionamiento avanzado. Una segunda sección analiza las respuestas regionales al retiro de Afganistán en 2021, la guerra entre Rusia y Ucrania en 2022 y el conflicto en Gaza que comenzó en octubre de 2023. La tercera sección explora los aspectos operativos de las relaciones de seguridad y defensa, y considera temas como las ventas de armas estadounidenses y los programas del Departamento de Defensa, como ‘Red Sands’ en Arabia Saudita y el recientemente concluido Acuerdo Integral de Integración y Prosperidad en Seguridad con Baréin, como formas de fortalecer la cooperación práctica en materia de seguridad frente a la tensión política y una competencia intensa. A medida que el número de tropas estadounidenses ha fluctuado, la sección final plantea si un enfoque más flexible hacia las relaciones de seguridad es sostenible en una era internacional marcada por un poder y una política mucho más transaccional.

Percepciones de los Estados del Golfo sobre la desvinculación de EE. UU.

Una creencia sostenida por muchos responsables políticos en los Estados del Golfo es que Estados Unidos está menos comprometido y/o es menos confiable y predecible en su enfoque hacia los asuntos regionales. Esta percepción ha echado raíces a lo largo de la década y media transcurrida desde los levantamientos de la Primavera Árabe de 2010–2011. Es cierto que dicha percepción está arraigada en una visión idealizada de las relaciones entre EE. UU. y el Golfo, que durante las tres décadas posteriores a la Guerra del Golfo de 1991 se basaron en despliegues militares visibles y de gran escala en la región, especialmente durante las guerras en Afganistán e Irak, que no fueron representativos de las tendencias a largo plazo [7]. Sin embargo, esta percepción ha persistido a lo largo de administraciones presidenciales consecutivas y se ha arraigado aún más precisamente porque se ha percibido un patrón consistente entre presidencias tan distintas como las de Obama, Trump y Biden, al tiempo que los niveles de tropas estadounidenses en la región se reducían de manera constante [8]. Si bien no existía un consenso regional uniforme ni una visión monolítica sobre EE. UU. en el Golfo, y tampoco un único evento que desencadenara una reevaluación, las actitudes evolucionaron en respuesta a una serie de decisiones políticas que se desarrollaron a lo largo de una década. El efecto fue fortalecer un proceso de diversificación de las relaciones de seguridad y defensa de los Estados del Golfo, para evitar depender en exceso de un solo socio en un mundo cada vez más multipolar y con mayores opciones estratégicas [9]. Decidir por dónde comenzar con la gran cantidad de temas que generaron preocupación en las capitales del Golfo respecto a la intención de la política estadounidense es tan difícil como responder a una pregunta “sin una respuesta obvia o concreta”. Por ejemplo, durante el segundo mandato del presidente George W. Bush surgieron fricciones entre EE. UU. y los Estados del CCG — especialmente Arabia Saudita — por el manejo de la ocupación de Irak tras la caída de Sadam Husein y la sensación de enojo en las capitales del Golfo de que Irán parecía ser el principal beneficiario geopolítico [10]. Esto generó una desconfianza significativa en Riad sobre las intenciones (y los resultados) de la política estadounidense en Irak y la región [11]. Fue durante la administración de Obama cuando comenzó a desarrollarse la percepción de deriva, especialmente en relación con el llamado "pivote hacia Asia" a finales de la década de 2000, que los líderes del Golfo (erróneamente) interpretaron como un alejamiento del enfoque estadounidense en Medio Oriente, en lugar de verlo como un cambio desde la Europa posterior a la Guerra Fría [12]. Sin embargo, fue el retiro del apoyo político al presidente egipcio Hosni Mubarak, en febrero de 2011, lo que provocó conmoción y amargura en las capitales del Golfo, que vieron el gesto como una traición a un aliado de larga data de Estados Unidos [13]. La respuesta de la administración de Obama a los levantamientos árabes (que, en el caso de disturbios en Estados del CCG, fue mucho más moderada y alineada con los intereses estadounidenses en la estabilidad de sus socios regionales) fue seguida por la revelación, en noviembre de 2013, de que funcionarios estadounidenses e iraníes se habían reunido en secreto en Omán durante más de un año. Esto precedió las negociaciones entre el P5+1 e Irán para un Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA, por sus siglas en inglés) destinado a abordar el programa nuclear iraní en 2015. Ambas negociaciones excluyeron a los Estados del CCG y aumentaron la preocupación sobre la dirección de la política exterior estadounidense en la región [14]. En parte como respuesta a las preocupaciones de que el JCPOA se centraba de manera demasiado estrecha en un solo aspecto de la actividad iraní — el nuclear — y no abordaba otras cuestiones, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos intervinieron militarmente en Yemen en marzo de 2015 para frenar el avance de los rebeldes hutíes, a quienes consideraban receptores de asistencia directa de Irán [15]. Una entrevista que Obama dio a la revista ‘The Atlantic’ en 2016 selló la ruptura en las relaciones de trabajo, ya que los funcionarios reaccionaron con furia a un comentario sobre “polizones” (‘free riders’), quienes interpretaron como dirigido a ellos, aunque en realidad estaba dirigido a los gobiernos británico y francés por su intervención en Libia en 2011 [16]. El verdadero descontento — así como cierta perplejidad — respecto a la orientación de algunos aspectos de la política de Obama hacia Medio Oriente contribuyó a que varios funcionarios del Golfo, incluidos los de Riad, Abu Dabi y Manama, le dieran una bienvenida temprana a la presidencia de Trump [17]. En junio de 2017, Trump inicialmente respaldó el movimiento liderado por Arabia Saudita, los EAU y Baréin (junto con Egipto) para aislar a Catar, una decisión que provocó conmoción tanto en Doha como en los departamentos de Estado y Defensa de EE. UU. Ver a un presidente en funciones aparentemente abandonar a un socio estadounidense — aunque fuera de forma temporal — generó serias dudas sobre la confiabilidad y durabilidad de la relación externa más importante de los Estados del Golfo [18]. Dos años después, fueron Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos quienes cuestionaron su relación con Estados Unidos, ya que la administración de Trump optó por no responder a una serie de ataques — generalmente atribuidos, aunque nunca formalmente, a Irán o a grupos proxy iraníes — contra objetivos energéticos y marítimos en sus territorios [19]. En septiembre de 2019, dos días después de un ataque con misiles y drones a instalaciones petroleras sauditas que paralizó temporalmente la mitad de la producción petrolera del Reino, Trump comentó con énfasis: “Ese fue un ataque contra Arabia Saudita, no fue un ataque contra nosotros”, y agregó: “Soy alguien que preferiría no ir a la guerra” [20]. Las decisiones políticas de sucesivas administraciones presidenciales inyectaron dudas sobre el valor, o incluso la existencia, de las garantías de seguridad que muchos observadores de los asuntos regionales consideraban la base de las relaciones contemporáneas entre EE. UU. y el Golfo [21]. El impacto se hizo evidente cuando las tensiones entre Estados Unidos e Irán se dispararon tras el asesinato de Qasem Soleimani en un ataque estadounidense con drones en Bagdad en enero de 2020, momento en el cual funcionarios de los Estados del CCG pidieron una desescalada [22]. El presidente Biden buscó restaurar la credibilidad estadounidense cuando, al asumir el cargo en 2021, reafirmó “el compromiso de EE. UU. de ayudar a Arabia Saudita a defender su territorio frente a ataques de grupos alineados con Irán” [23]. Sin embargo, las malas relaciones entre Biden y el príncipe heredero saudita, Mohammed bin Salman (MBS), derivadas de comentarios que Biden hizo en un debate de campaña en 2019, resultaron insalvables. MBS llegó incluso a responder: “Simplemente, no me importa”, cuando se le preguntó en 2022 qué pensaba sobre la opinión de Biden acerca de él [24].

Respuestas Regionales a Afganistán, Ucrania y Gaza

En agosto de 2021, la naturaleza desorganizada y aparentemente unilateral de la retirada final de EE. UU. de Kabul fue vista por analistas y funcionarios escépticos en los Estados del CCG como otra señal del carácter potencialmente caprichoso de los intereses estadounidenses. Si bien existía un consenso general en que las “guerras eternas” iniciadas en la década de 2000 no podían continuar indefinidamente, la forma en que la administración de Biden llevó a cabo el retiro final reforzó las preocupaciones previamente mencionadas sobre la durabilidad de los compromisos de EE. UU. con sus socios regionales, especialmente mientras sectores tanto de la derecha como de la izquierda política convergían en su apoyo a políticas de contención e incluso aislacionismo [25]. La imagen de la fuerza aérea afgana inoperativa tras la retirada del entrenamiento y mantenimiento estadounidenses, así como la huida del presidente Ashraf Ghani — respaldado por EE. UU. — hacia los Emiratos Árabes Unidos, fueron indicios de la vulnerabilidad que conlleva depender en exceso de un solo socio de seguridad, por poderoso que este sea [26]. Menos de seis meses después, los intensos esfuerzos de la administración de Biden por trabajar con aliados y socios para coordinar políticas a principios de 2022, mientras las fuerzas rusas se concentraban en la frontera con Ucrania, y luego para hacer frente a Moscú tras la invasión a gran escala iniciada el 24 de febrero, buscaban reparar parte del daño causado por la imagen del caos en Kabul en 2021. Entre las medidas específicas estuvieron el despliegue de tropas estadounidenses adicionales en Europa del Este, así como el intercambio de inteligencia destinado a disuadir a Vladimir Putin de avanzar sobre Ucrania [27]. Catar, que fue designado como Aliado Principal de la OTAN por la administración Biden en enero de 2022 — en parte como reconocimiento a su asistencia en los esfuerzos humanitarios estadounidenses e internacionales en Afganistán durante y después de la retirada —, también buscó desempeñar un papel de equilibrio en los mercados de gas, mientras el emir Tamim visitaba a Biden en la Casa Blanca y recibía a funcionarios energéticos rusos en Doha [28]. El giro de Europa para alejarse de Rusia reafirmó la centralidad de los Estados del Golfo en las consideraciones sobre seguridad energética global, mientras que el aumento de los precios del petróleo y el gas a finales de 2021 y durante la mayor parte de 2022 devolvió a los presupuestos de los Estados del CCG superávits tras años de déficits derivados de la caída de los precios del crudo en 2014 [29]. Sin embargo, el efecto de “unidad” que se notó en la respuesta de EE. UU., Europa (y la OTAN) frente a Rusia y Ucrania en 2022 no pareció suavizar las tensas relaciones en el Golfo; por el contrario, las respuestas a la invasión hicieron aún más visibles las trayectorias divergentes que se venían gestando desde años atrás. Al igual que gran parte del Sur Global, los Estados del Golfo no tomaron partido en la guerra entre Rusia y Ucrania. Los responsables de políticas en las capitales del CCG no compartían la visión de sus homólogos en Washington y Europa de que la defensa colectiva de Ucrania representaba “un acontecimiento definitorio del orden internacional, un momento generacional en el que se están reconfigurando las alianzas y normas internacionales” [30]. Los líderes regionales se negaron a quedar atrapados en una nueva era de rivalidad entre bloques y, a diferencia de la invasión iraquí a Kuwait en 1990, no consideraron que la agresión rusa contra Ucrania representara una amenaza directa a sus intereses políticos o de seguridad, en coincidencia con la visión de muchos otros países del Sur Global [31]. Aun así, las posturas frente a la invasión de febrero de 2022 y los desarrollos posteriores variaron a lo largo de un espectro. Catar se alineó más estrechamente con Ucrania (y la postura estadounidense), mientras que Arabia Saudita, Baréin y los Emiratos Árabes Unidos mostraron una inclinación más cercana hacia Rusia, y Kuwait y Omán adoptaron posiciones intermedias. Estas diferencias reflejaron también las divisiones evidenciadas durante la crisis interna del CCG entre 2017 y 2020, e indican que, para el liderazgo catarí, la imagen de una potencia mayor amenazando (y finalmente invadiendo) a un vecino más pequeño tuvo un eco emocional, poco después de la era del bloqueo en la que Doha enfrentó presiones por parte de Arabia Saudita, Baréin y los EAU. No obstante, aunque los líderes cataríes anunciaron una pausa en nuevas inversiones en Rusia, los vínculos existentes con Moscú se mantuvieron sin cambios, y el Fondo de Inversión de Catar (‘Qatar Investment Authority’) se convirtió en el mayor accionista no ruso de Rosneft después de que el BP anunciara el fin de su relación con la petrolera estatal rusa [32]. La postura de los EAU se vio complicada por el hecho de que el país acababa de asumir un asiento rotativo de dos años en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el período 2022–2023. Esto obligó a los Emiratos a posicionarse públicamente, aunque su elección fue abstenerse en dos votaciones del Consejo de Seguridad en febrero de 2022 que condenaban la invasión rusa y llamaban a una sesión de emergencia de la Asamblea General — abstenciones que generaron una fricción considerable con EE. UU. [33]. Las respuestas políticas durante y después de 2022 reforzaron la percepción de un distanciamiento en las relaciones entre Estados Unidos y sus principales socios en el Golfo. Tanto Mohammed bin Zayed en Abu Dabi como Mohammed bin Salman en Riad conversaron en varias ocasiones con el presidente Putin y, al parecer, rechazaron los llamados del presidente Biden durante las primeras semanas de la guerra [34]. Las posturas adoptadas respecto al conflicto Rusia-Ucrania en 2022 ilustraron cómo las tensiones acumuladas durante años se manifestaron en las reacciones regionales. Tras la imposición de nuevas sanciones por parte de Estados Unidos, la Unión Europea y el Reino Unido a entidades rusas en 2022, los Emiratos Árabes Unidos (y Dubái en particular) se convirtieron en un refugio acogedor para capitales rusos y élites empresariales, varias de las cuales aparentemente obtuvieron la ciudadanía emiratí [35]. Muchas empresas rusas sancionadas continuaron haciendo negocios con contrapartes en los Estados del Golfo sin consecuencias evidentes, generando brechas en los esfuerzos por aislar al régimen de Putin. En 2023, Mohammed bin Saleh Al-Sada, exministro de Energía de Catar entre 2011 y 2018, fue elegido presidente del directorio de Rosneft, en carácter privado, pero como un ejemplo claro del alcance limitado de los llamados occidentales a reducir los lazos del Golfo con entidades sancionadas en Rusia [36]. El caso de los precios del petróleo ilustró cómo los Estados del Golfo defendieron sus propios intereses con firmeza, incluso si estos parecían chocar con los de socios como EE. UU. Esto no resulta inusual, ya que los estados suelen actuar en función de cálculos pragmáticos que combinan intereses internos y externos. Sin embargo, en el contexto del énfasis puesto por la administración de Biden y sus aliados europeos en la defensa de Ucrania bajo el argumento de un orden internacional basado en reglas, el hecho de que sus socios más cercanos en Medio Oriente no adoptaran una postura similar envió señales claras de divergencia política en torno a Ucrania. Líderes europeos y estadounidenses, incluidos Boris Johnson y Joe Biden, visitaron Arabia Saudita durante la primavera y el verano de 2022 para abogar por un aumento en la producción de petróleo saudí (y de la OPEP/OPEP+), con el objetivo de reducir los precios que se habían disparado [37]. Además, las amargas secuelas de la visita del presidente Biden a Yeda y su reunión con Mohammed bin Salman en julio de 2022, seguidas del recorte coordinado en la producción petrolera entre Arabia Saudita y Rusia en octubre de 2022, evidenciaron la divergencia de intereses. Esto quedó de manifiesto cuando funcionarios en Washington y Riad intercambiaron acusaciones sobre si la decisión saudita de recortar la producción, o la solicitud estadounidense de aumentarla, estaban motivadas políticamente [38]. Tras el estallido de la guerra en Gaza, después de los ataques liderados por Hamás en el sur de Israel el 7 de octubre de 2023, diversos sectores comenzaron a cuestionar la legitimidad de partes del sistema de orden internacional. Críticos contrastaron las respuestas de EE. UU. a lo sucedido en Ucrania con su posición frente a Gaza. Las imágenes del sufrimiento palestino provocaron indignación en todo Medio Oriente y gran parte del Sur Global, incluyendo a los Estados del Golfo, dificultando políticamente que los funcionarios ignoraran el tema. En particular, el liderazgo saudita reconsideró los términos de cualquier posible acuerdo de normalización con Israel [39]. Las discrepancias en el uso de términos como “crímenes de guerra” para describir actos cometidos por fuerzas rusas en Ucrania y por fuerzas israelíes en Gaza, así como las posturas frente a la Corte Internacional de Justicia y la Corte Penal Internacional, provocaron acusaciones de doble estándar e hipocresía. Esto debilitó la credibilidad del orden internacional ante muchos observadores del mundo no occidental [40]. Aunque la guerra en Gaza no representó un punto de quiebre en las relaciones entre EE. UU. y el Golfo, sí sacó a la luz las posturas divergentes en cuanto a intereses y prioridades en materia de seguridad y defensa. Las declaraciones de los líderes en las capitales del Golfo se endurecieron a medida que los bombardeos en Gaza continuaban, llegando incluso Mohammed bin Salman a condenar “el genocidio colectivo cometido por Israel contra el hermano pueblo palestino” durante una Cumbre Árabe-Islámica en Riad en noviembre de 2024 [41]. Estas declaraciones ocurrieron apenas 14 meses después de que el príncipe heredero dijera a ‘Fox News’ en septiembre de 2023 que “cada día estamos más cerca” de un acuerdo entre Arabia Saudita e Israel que, predijo, sería “el mayor acuerdo histórico desde el fin de la Guerra Fría” [42]. Los funcionarios de Omán fueron incluso más allá en su lenguaje de condena a las acciones israelíes, llegando en ocasiones a una defensa tácita de Hamás, reflejo de la creciente ira entre los ciudadanos omaníes, tradicionalmente uno de los públicos más políticamente apáticos en la región [43]. Los líderes de todos los Estados del CCG se vieron obligados a reconocer la reacción interna contra la destrucción en Gaza, un acto de equilibrio especialmente delicado para Baréin y los Emiratos Árabes Unidos, los dos signatarios del Golfo de los Acuerdos de Abraham con Israel en 2020 [44]. Un factor adicional que consideraron los responsables políticos en Riad, Abu Dabi, Dubái y Doha fue el interés en “reducir el riesgo” de una posible volatilidad regional, dado el enfoque cada vez mayor en megaproyectos de desarrollo, energía e infraestructura, incluidos aquellos vinculados con la Visión 2030 de Arabia Saudita [45].

“Aspectos técnicos” de la evolución en las relaciones de seguridad y defensa

Frente a las tensiones políticas y geopolíticas mencionadas anteriormente, las relaciones de seguridad y las asociaciones de defensa entre Estados Unidos y los Estados del Golfo han evolucionado. Una década de cambios desde 2015 ha demostrado que estos vínculos tienden a funcionar mejor de manera ‘ad hoc’, caso por caso, que como parte de un marco estratégico general. Un ejemplo de este último fue el lanzamiento de la Asociación Estratégica EE. UU.-CCG en 2015, durante una cumbre en Camp David entre líderes del Golfo (de los cuales solo asistieron dos) y el presidente Obama, que dio lugar a la creación de cinco grupos de trabajo para la cooperación en antiterrorismo, defensa antimisiles, preparación y entrenamiento militar, capacidades críticas de defensa y ciberseguridad [46]. Tanto los grupos de trabajo como la asociación estratégica quedaron en suspenso durante la administración de Trump y fueron reemplazados por los esfuerzos estadounidenses para formar una Alianza Estratégica para Medio Oriente (MESA, por sus siglas en inglés), que incluiría a los estados del CCG más Egipto y Jordania. MESA no logró avanzar por diversas razones, entre ellas la disputa intra-CCG sobre Catar, la falta de consenso sobre el alcance y escala de los temas a abordar, y el retiro de Egipto en 2019 [47]. Los grupos de trabajo EE. UU.-CCG se reunieron nuevamente en febrero de 2023, casi un año después del inicio de la guerra entre Rusia y Ucrania, en el contexto del suministro de drones armados iraníes a Rusia y de asistencia militar rusa a Irán. El hecho de que sistemas de armas iraníes estuvieran siendo probados en el campo de batalla en Ucrania, en entornos operacionales y de combate contra objetivos civiles e infraestructuras, puso en evidencia cómo un efecto secundario de la guerra Rusia-Ucrania podía afectar los intereses conjuntos entre EE. UU. y el CCG [48]. Las armadas de EE. UU. y los Estados del Golfo participaron después en un importante Ejercicio Marítimo Internacional de 18 días entre febrero y marzo de 2023, coliderado por Arabia Saudita, Baréin y EE. UU., y dirigido desde el Centro de Seguridad Marítima en Omán. Bajo el auspicio del Mando Central Naval de EE. UU. (NAVCENT), más de 7,000 efectivos y 35 buques de más de 50 países y organizaciones participaron en maniobras en el Mar Rojo, el Golfo de Adén, el Mar Arábigo y el Golfo Pérsico [49]. Tal vez no por coincidencia, Rusia y China se unieron a Irán en un ejercicio naval conjunto en el Golfo de Omán ese mismo mes, lo cual demostró que, en los aspectos técnicos de las relaciones de seguridad y defensa, el CCG seguía alineado con EE. UU. [50]. Una serie de nuevas iniciativas desde 2020 sugiere que las asociaciones de seguridad entre EE. UU. y los Estados del Golfo están evolucionando bajo esquemas bilaterales hechos a la medida y centrados en temas específicos. El CENTCOM ha trabajado estrechamente con funcionarios sauditas para desarrollar el Centro de Experimentación Integrada Red Sands como una instalación regional de pruebas en Arabia Saudita, destinada a reforzar la cooperación ante la amenaza compartida de ataques con misiles y drones provenientes de Irán y sus aliados regionales [51]. Ejercicios conjuntos entre fuerzas estadounidenses y sauditas han probado sistemas para destruir o inutilizar vehículos aéreos no tripulados del tipo que logró vulnerar las defensas aéreas sauditas durante los ataques con misiles balísticos y drones a instalaciones petroleras en septiembre de 2019 [52]. Funcionarios estadounidenses también desempeñan un papel clave en el plan de transformación de la defensa de Arabia Saudita, con personal del Departamento de Defensa asistiendo a sus contrapartes sauditas en la reforma del desarrollo de capital humano, el fortalecimiento conjunto del Estado Mayor, la reorganización de inteligencia, el sostenimiento de fuerzas, y la creación de un Colegio Nacional de Defensa. El rol de EE. UU. en la construcción de capacidades representa un avance frente a las intervenciones previas, más dispersas, ligadas al proceso de ventas militares al extranjero sin una política integral de fondo [53]. Otro ejemplo del renovado compromiso de EE. UU. con un socio del Golfo fue la firma, en septiembre de 2023, del Acuerdo Integral de Integración en Seguridad y Prosperidad (C-SIPA, por sus siglas en inglés) con Baréin. Anunciado durante una visita a Washington, D.C., del príncipe heredero Salman bin Hamad Al Khalifa de Baréin, el acuerdo fue descrito como “el acuerdo formal de seguridad más avanzado que Estados Unidos mantiene con cualquier país de la región”. El C-SIPA ampliará la cooperación en defensa y seguridad, así como los vínculos comerciales y de inversión mediante medidas colaborativas en todo el espectro de seguridad, aunque sin una garantía de defensa mutua [54]. Aunque muchas de las iniciativas de seguridad específicas permanecen clasificadas, es posible que el C-SIPA se construya sobre el reciente patrón de diálogos estratégicos entre EE. UU. y sus socios del Golfo, iniciado con Catar en 2017 y actualmente extendido a cada estado del CCG sobre una base bilateral (en lugar de colectiva). La forma en que se desarrolle el C-SIPA probablemente será observada con atención en otras capitales del Golfo, especialmente en Riad y Abu Dabi, que desde hace tiempo han solicitado garantías de defensa más robustas por parte de EE. UU., ya sea en relación con un posible acuerdo de normalización con Israel (en el caso saudita) o mediante compromisos de seguridad “codificado” (en el caso de los EAU) [55]. Los funcionarios de los Emiratos Árabes Unidos (EAU) han optado por un enfoque distinto que refleja la confianza de los responsables políticos emiratíes en que el país es una “potencia media” influyente, capaz de posicionarse por sí mismo en el escenario interregional y, cada vez más, global. Esto fue evidente en la firma de los Acuerdos de Abraham con Israel en septiembre de 2020, en los cuales el texto del acuerdo firmado por los EAU fue mucho más sustancial que los firmados por Marruecos, Baréin y Sudán, e incluyó una referencia a una “Agenda Estratégica para Medio Oriente”, que fue exclusiva del acuerdo entre los EAU e Israel [56]. Los aspectos estratégicos y centrados en la seguridad del acuerdo entre los EAU e Israel permitieron que el proceso de normalización resistiera fricciones políticas ocasionales, ya que las relaciones en materia de defensa y seguridad se convirtieron en el eje de nuevas iniciativas y empresas conjuntas anunciadas por ambas partes. Ni los EAU ni Baréin se han retirado de los Acuerdos, aunque otros estados no se han sumado a ellos [57]. Tanto Israel como los EAU — dos estados pequeños con importantes capacidades de poder duro — han formalizado la cooperación operativa en el ámbito de la seguridad y la defensa, incluida la realización del primer ejercicio militar conjunto en el Mar Rojo en noviembre de 2021, coordinado por la Quinta Flota de EE. UU. (con base en Baréin), que “sentó un precedente para la vigilancia marítima colectiva frente al contrabando de armas y las amenazas de piratas y la marina iraní” [58]. En febrero de 2023, una empresa conjunta entre EDGE, el consorcio de defensa emiratí, e ‘Israel Aerospace Industries’, presentó su primer vehículo naval no tripulado desarrollado en conjunto, destinado a tareas de vigilancia, reconocimiento y detección de minas, durante la Exposición Anual de Defensa Naval y Seguridad Marítima celebrada en Abu Dabi [59]. También se compartió inteligencia — presuntamente sobre Hezbolá y el movimiento hutí en Yemen —, incluso tras los tres ataques con misiles y drones sufridos por Abu Dabi en enero de 2022 [60]. Los responsables políticos emiratíes han seguido colaborando con EE. UU. y otros socios regionales e internacionales en una serie de foros más enfocados, de tipo “mini-lateral”, como el 12U2 (con India, Israel y EE. UU.), el Foro del Néguev (con EE. UU. y otros estados árabes que han normalizado relaciones con Israel), el Quinteto de Somalia (con EE. UU., el Reino Unido, Catar y Turquía), y el Cuarteto de Yemen (con EE. UU., el Reino Unido y Arabia Saudita) [61]. Estas alianzas temáticas fuera de marcos institucionales formales ofrecen oportunidades para que potencias medias como los EAU cooperen con socios específicos, y se han convertido en elementos clave en el enfoque evolutivo de los EAU hacia los asuntos exteriores y regionales, especialmente en Asia y el Indo-Pacífico, áreas de creciente interés tanto para los Estados del Golfo (por razones económicas y energéticas) como para EE. UU. (por su competencia estratégica con China) [62]. La forma en que EE. UU. y sus socios en el Golfo logren (o no logren) equilibrar intereses a menudo divergentes respecto a China (y, en cierta medida, a Rusia) definirá en parte la próxima fase de las relaciones políticas, que aún pueden incidir en los lazos de defensa y seguridad, como se evidenció en la polémica sobre una posible instalación naval china en Abu Dabi, que contribuyó a generar importantes tensiones en la relación bilateral entre EE. UU. y los EAU en 2021 [63].

Hacia un enfoque transaccional

Es posible que el futuro de las relaciones entre Estados Unidos y los Estados del Golfo se base en un conjunto de principios transaccionales que no comprometan ni vinculen a las partes en acuerdos de largo plazo, y que representen un enfoque más fluido hacia los asuntos regionales. Un enfoque tecnocrático más sólido pero más limitado, centrado en áreas de interés compartido, podría ayudar a aislar las relaciones EE. UU.–Golfo de los tipos de presiones políticas e incertidumbres que han generado la percepción de distanciamiento. Sin embargo, “sacar la política” de la ecuación no sería fácil en la práctica y podría sumar capas de malentendidos o agravios mutuos, como ha ocurrido con la presión estadounidense sobre los Emiratos Árabes Unidos por sus relaciones con China y Rusia, o sobre Arabia Saudita para que no se uniera al grupo ampliado BRICS+ en 2023 (al que los EAU sí se unieron, pero los sauditas aún no) [64]. Varios acontecimientos desde 2023 dan indicios de cómo podría funcionar una nueva configuración de intereses en un escenario genuinamente multipolar. El acuerdo entre Arabia Saudita e Irán para restablecer relaciones diplomáticas, firmado en marzo de 2023 y anunciado desde (y por) China, podría ser un presagio de cómo se vería una relación más matizada, con mayor flexibilidad para repensar y reorientar intereses y políticas. El Acuerdo de Pekín pareció tomar por sorpresa a los funcionarios estadounidenses, y se produjo en medio de especulaciones en Washington sobre la posibilidad de una normalización saudita con Israel, no con Irán [65]. Si bien funcionarios sauditas e iraníes ya habían participado en múltiples rondas previas de diálogo desde 2021, facilitadas por Irak y Omán, la decisión de obtener el respaldo chino al acuerdo fue tan simbólica como significativa [66]. China mantiene relaciones diplomáticas tanto con Teherán como con Riad, además de lazos económicos y energéticos con ambos países, por lo que podría desempeñar un rol equilibrador de formas en que EE. UU. simplemente no puede. Además, en un momento de crecientes tensiones entre Irán y EE. UU. e Israel, el respaldo chino al acuerdo saudita señaló el deseo de Pekín y sus dos socios regionales de apostar por la diplomacia y no por el conflicto [67]. A medida que la región del Golfo ha experimentado una desescalada de tensiones desde 2021, funcionarios de los Estados del Golfo han aprovechado la influencia que poseen para contribuir a la seguridad de diversas formas. Esto incluye tareas de mediación, ya sea en conflictos regionales (por parte de Omán y Catar) o en aspectos relacionados con la guerra entre Rusia y Ucrania (por parte de Arabia Saudita y los EAU). El ministro de Relaciones Exteriores de Omán desde 2020, Badr bin Hamad Albusaidi, ha señalado que una característica de la política exterior omaní ha sido durante mucho tiempo que “tratamos de hacer uso de nuestra posición intermedia entre grandes potencias para reducir el potencial de un conflicto en nuestra vecindad” [68]. Funcionarios omaníes han mantenido abiertos canales indirectos de diálogo entre EE. UU. e Irán, y también entre Arabia Saudita y funcionarios hutíes, mientras continúan los esfuerzos por alcanzar un acuerdo en Yemen [69]. Mediadores cataríes trabajaron intensamente con sus contrapartes estadounidenses y egipcias para asegurar la liberación de rehenes capturados por Hamás en octubre de 2023, a cambio de una pausa en las operaciones militares israelíes en Gaza. Posteriormente, alcanzaron un frágil acuerdo de alto al fuego en tres etapas en enero de 2025, un día antes de que la administración de Biden diera paso a la segunda presidencia de Trump [70]. La estrecha coordinación entre Catar y EE. UU. en relación con Gaza se basó en la confianza adquirida por la mediación catarí a raíz de su papel en facilitar y apoyar la retirada estadounidense de Kabul en 2021 [71]. Funcionarios sauditas y emiratíes actuaron de manera diferente mientras buscaban aprovechar sus relaciones tanto con Estados Unidos como con Rusia para facilitar intercambios de prisioneros y contribuir a medidas de generación de confianza que mitigaran el impacto de la guerra en Ucrania. Aunque las liberaciones ocasionales de prisioneros tal vez no representaron más que gestos simbólicos en el contexto del conflicto más grave en Europa desde la Segunda Guerra Mundial, ilustran que, a pesar de las tensiones políticas derivadas de la renuencia de los Estados del Golfo a tomar partido en una competencia entre grandes potencias, la capacidad de mantener diversos contactos y equilibrar relaciones dispares es propicia para iniciativas diplomáticas en un mundo polarizado. La centralidad posterior de Arabia Saudita en el proceso del reencuentro entre EE. UU. y Rusia durante el segundo mandato de Trump reflejó el deseo del Reino de tener un lugar en la mesa y reforzar su credibilidad como facilitador diplomático, posiblemente con miras a futuras conversaciones entre Irán y Estados Unidos, especialmente luego del malestar saudita y emiratí por haber sido excluidos de las negociaciones del JCPOA en 2015 [72]. Los ataques a objetivos marítimos en el Mar Rojo por parte de los militantes hutíes en Yemen han puesto de relieve, no obstante, el delicado acto de equilibrio que enfrentan los Estados del Golfo, justo cuando la guerra más letal entre israelíes y palestinos desde 1948 amenazaba con revertir el acercamiento diplomático que había caracterizado la política regional en Medio Oriente antes del 7 de octubre de 2023. Los recuerdos de los ataques con misiles y drones hutíes contra ciudades sauditas e infraestructuras (entre 2015 y 2022), así como contra Abu Dabi (en 2022), siguen frescos. Especialmente ahora que la Visión 2030 ha superado su punto medio — tras haber sido lanzada por Mohammed bin Salman en 2016 — y los “giga-proyectos” a lo largo de la costa del Mar Rojo saudita han entrado en su fase de construcción y entrega, la estrategia de “reducción de riesgos” (‘de-risking’) se ha convertido en una prioridad para el liderazgo saudita, que busca atraer inversionistas y visitantes extranjeros [73]. Los funcionarios siguen siendo conscientes del impacto de las imágenes que circularon globalmente durante el Gran Premio de Arabia Saudita en marzo de 2022, cuando la carrera anual de Fórmula Uno en Yeda se desarrolló con una nube de humo negro de fondo proveniente de una instalación petrolera atacada por los hutíes el día anterior [74]. Las respuestas políticas a los ataques hutíes en el Mar Rojo, que comenzaron en noviembre de 2023 y desencadenaron una respuesta multinacional en enero de 2024, evidenciaron el cuidadoso acto de equilibrio en juego en el Golfo, especialmente para Arabia Saudita, dada la ubicación de proyectos como Neom en la costa del Mar Rojo. Baréin fue el único estado del CCG nombrado participante en la Operación ‘Prosperity Guardian’, la coalición multinacional formada en diciembre de 2023 para responder a los ataques marítimos. Sin embargo, Baréin no participó en las operaciones cinéticas por mar y aire, y resultó llamativo que los ataques aéreos contra objetivos hutíes en Yemen no involucraran a fuerzas estadounidenses ni británicas con base en el Golfo [75]. En su lugar, los bombardeos fueron lanzados desde bases en Chipre, el Reino Unido y EE. UU., minimizando así el riesgo de represalias directas contra los Estados del Golfo por parte de los hutíes o de Irán. La Operación ‘Prosperity Guardian’ podría, por lo tanto, anticipar un enfoque más flexible en las relaciones EE. UU.–CCG, en el cual la cooperación en materia de seguridad y defensa continúe bajo una lógica tecnocrática, incluso si existe mayor elasticidad y, en ocasiones, divergencia en los intereses (geo)políticos [76]. El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca en enero de 2025, como el primer presidente en 130 años en asumir un segundo mandato no consecutivo, sugiere que la toma de decisiones en EE. UU., tanto en política interna como exterior, continuará siendo altamente transaccional, impredecible y volátil. Una transición hacia un “orden postestadounidense”, tanto a nivel regional en el Medio Oriente como en la estructura de la política internacional, probablemente seguirá moldeando las percepciones y políticas. Dado que los Estados del Golfo no son aliados (en el sentido formal) ni adversarios de Estados Unidos, ocupan una posición intermedia que puede resguardarlos de los vaivenes de la política estadounidense hacia una u otra categoría. Es probable que la afirmación de los intereses del Golfo en mantener relaciones con Irán, así como con China y Rusia, profundice la divergencia de trayectorias con EE. UU. y aumente la probabilidad de que los vínculos se redefinan sobre una base más laxa y transaccional. La guerra en Gaza puede que no haya provocado una ruptura con Estados Unidos — ni con Israel —, pero, al desarrollarse en paralelo con la guerra en Ucrania, ha intensificado el reposicionamiento de los Estados del Golfo en un sistema de poder internacional en rápida transformación.

Declaración de Conflictos de Interés

El autor declaró no tener conflictos de interés potenciales con respecto a la investigación, autoría y/o publicación de este artículo.

Financiamiento

El autor no recibió apoyo financiero para la investigación, autoría y/o publicación de este artículo.

ID ORCID

Kristian Coates Ulrichsen

Notas

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