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Antedecentes

Durante la visita del líder del partido chino, Xi Jinping, a Europa en mayo, una vez más se habló mucho sobre las dependencias económicas. Estas son vistas como una amenaza para la "seguridad económica" de Alemania y Europa. Lo que a menudo parece quedar en segundo plano es que los argumentos a favor de una división global del trabajo siguen siendo válidos: permite la prosperidad general precisamente porque ciertos países y regiones se concentran en la producción de bienes individuales y, en consecuencia, no producen otros ellos mismos. Por otro lado, también es cierto que el daño económico compensa con creces estas ventajas si un estado, como China, utiliza las dependencias económicas como herramienta política y, en el peor de los casos, deja de suministrar bienes para los cuales tiene un monopolio. En principio, China ha logrado dicho monopolio en tierras raras refinadas y algunos otros metales fundidos [1]. Sin embargo, esto claramente no se aplica a los automóviles eléctricos, el acero o los paneles solares. La razón de dichos cuasi-monopolios es simple: las empresas chinas exportan los productos en cuestión tan barato que la producción en otros lugares del mundo no resulta rentable. Si esto se debiera únicamente a que las empresas chinas producen mejor, la única respuesta correcta sería ponerse manos a la obra y mejorar nosotros mismos. Sin embargo, en el caso de las tierras raras provenientes de China, la ventaja de los fabricantes chinos se debe en gran medida a subsidios directos e indirectos. En este entorno, donde los productores chinos tienen enormes ventajas en costos debido a beneficios políticamente otorgados, no resulta rentable para empresas privadas fuera de China desarrollar sus propias capacidades para la producción de tierras raras, por ejemplo. Incluso si los precios subieran y fuera posible la producción económica, no sería racional; las empresas chinas apoyadas por el estado pueden sobrevivir fácilmente en períodos de precios bajos. El mecanismo de mercado habitual, donde sobreviven las empresas con las soluciones más competitivas, no se aplica aquí. Incluso los métodos de producción tecnológicamente superiores no prevalecen debido a los subsidios chinos.

Posibles reacciones

La mejor solución económica sin duda es que el estado no reaccione en absoluto y vea la disponibilidad de productos muy baratos para el consumo doméstico o para su posterior procesamiento como una ventaja. Se puede aceptar con gratitud el hecho de que los productos en cuestión se han abaratado gracias al dinero de los contribuyentes chinos. Sería una competencia genuina y valerosa del sistema no responder con los mismos instrumentos, sino mantener un sistema de economía de mercado y así aprovechar las debilidades del contra-diseño. Moldear las condiciones del marco económico de manera que se puedan desarrollar más fácilmente innovaciones que proporcionen alternativas al uso de las materias primas en cuestión sería una reacción que aún es justificable dentro del marco de la economía social de mercado. Esto incluiría, por ejemplo, procesos de reciclaje favorables. En la mayoría de los casos, tales innovaciones son posibles. Sin embargo, su introducción y aplicación son significativamente más costosas que importar productos estándar desde China. Si la dependencia de China realmente no es justificable en casos individuales [2], existen dos posibilidades de intervención del Estado en forma de subsidios o aranceles, que pueden ser justificables en raros casos individuales, pero no están previstos dentro del marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los indicadores importantes para la evaluación de las dependencias son, por ejemplo, la falta de sustituibilidad del bien importado, el grado de concentración del suministro en un país y la relevancia del bien en cuestión para la economía nacional. Sin embargo, la intervención del Estado para proteger los sitios de producción nacional, como se ha estado discutiendo para los autos eléctricos o el acero, parece ser explícitamente injustificable. Existe un suministro suficientemente diversificado de tales productos en el mercado global y no hay dependencia de un solo país.

Efectos económicos de aranceles y subsidios

Los aranceles y los subsidios tienen como objetivo compensar la diferencia de precio frente a competidores extranjeros más baratos. Los aranceles hacen que las importaciones sean más costosas, mientras que los subsidios hacen que la producción nacional sea más barata mediante subvenciones estatales. Ambos tienen un efecto negativo en el bienestar, pero la correlación es más perjudicial en el caso de los subsidios. La Figura 1 utiliza un ejemplo esquemático, que no se basa en datos empíricos, pero que ilustra el efecto si los costos de producción de tierras raras en Alemania se redujeran al nivel del precio de importación desde China (país 1) mediante subsidios.

Con los subsidios, ahora es económicamente viable para las empresas subsidiadas producir las tierras raras a partir del mineral en Alemania. Las formas realmente más baratas de importar tierras raras desde otros países alternativos o utilizar otras soluciones técnicas seguirían siendo más costosas y apenas se utilizarían. El objetivo de reducir las dependencias se lograría de una manera muy costosa. Se destinarían grandes sumas de dinero de los contribuyentes a este fin. En este ejemplo, se discute la ruta más cara posible para demostrar claramente las consecuencias negativas. Sin embargo, en realidad, es muy improbable que la ruta más económica sea subsidiando. Esto se debe a que siempre existen muchos proveedores y soluciones técnicas diferentes, lo que significa que no todas las opciones son conocidas o pueden desarrollarse solo a largo plazo. Por lo tanto, es muy improbable que se seleccionen adecuadamente a los beneficiarios de subsidios óptimos. Se crea un beneficio para una aplicación específica, seleccionada relativamente de manera arbitraria, pero no para otras. La efectividad del mercado se distorsiona y la competitividad del lugar disminuye como resultado. Como los subsidios compensan una desventaja competitiva, es improbable que se generen ingresos fiscales adicionales significativos. Los fondos gastados ya no estarán disponibles para otras inversiones estatales. El resultado es una pérdida de bienestar a esta escala. Solo las empresas subsidiadas se benefician de esto. El precio al cual se puedan adquirir las tierras raras en Alemania no cambiaría. También es posible subsidiar la producción en el extranjero para reducir la dependencia de un solo país. Dichos modelos, como las "asociaciones de materias primas" están siendo probados para esto. Este enfoque puede ser significativamente más barato que subsidiar la producción nacional. En el ejemplo (Figura 1), solo sería necesario subsidiar el precio de importación considerablemente más bajo del país 2. Sin embargo, también se aplican los demás inconvenientes de los subsidios mencionados anteriormente en este caso. En particular, es aún más difícil obtener toda la información necesaria para proyectos en el extranjero y, por lo tanto, es aún menos probable elegir la opción más rentable. Las tarifas específicas discutidas aquí están destinadas a responder a las dependencias de suministros de un país específico. Por lo tanto, solo se imponen a las importaciones procedentes de ese país. Otras importaciones no se ven afectadas. Continuando con el ejemplo, el importador paga un recargo sobre las tierras raras importadas. Esto hace que su producto, para el cual procesa tierras raras, sea más caro en el mercado interno. Los fabricantes en el extranjero que no están afectados por el arancel se vuelven más competitivos en comparación.
Si la tasa arancelaria se estableciera de la misma manera que se mencionó anteriormente, de modo que se compense la desventaja competitiva para la opción más cara, como el procesamiento de metales en Alemania, el arancel sobre las importaciones de China sería muy alto. Sin embargo, los consumidores de tierras raras en Alemania seguirían teniendo acceso a opciones significativamente más baratas provenientes de otros lugares. El procesamiento de metales en Alemania seguiría siendo poco rentable, mientras que las importaciones, ahora no desde China sino desde el país 2, seguirían siendo considerablemente más baratas. Sin embargo, la diferencia de precio con respecto a la variante de procesamiento más barata en Alemania, como el reciclaje en el ejemplo (Figura 2), ya no sería tan grande, por lo que esta variante sería más fácil de hacer económicamente viable mediante la ampliación o el uso de soluciones técnicas innovadoras. En realidad, la introducción de aranceles no desviaría todas las adquisiciones hacia un solo país; esto no es factible en ningún lugar. El resultado sería una mezcla de diferentes proveedores, lo que haría más rentable impulsar la innovación en Alemania. Los cambios en la estructura de precios entre los diferentes proveedores y procesos a lo largo del tiempo pueden ser seguidos por los clientes en este modelo; así, el mejor proceso (o el segundo mejor, si el mejor se utiliza en China) prevalecería en el mercado. La pérdida de bienestar aquí surge del hecho de que el consumo o el procesamiento adicional de los productos importados se vuelve más caro al menos por la diferencia con la segunda fuente más barata de suministro. Sin embargo, el volumen de la pérdida de bienestar es significativamente menor que en el caso de los subsidios. Se puede argumentar que los aranceles hacen que los precios de los productos finales en la cadena de suministro sean más caros, mientras que los subsidios no lo hacen. Si bien esto es cierto, se pasa por alto el hecho de que un grupo mucho más grande de empresas y consumidores que no están directamente afectados, no sufren costos adicionales directos en el caso de los aranceles, pero soportan los costos de los subsidios a través de sus impuestos.

Efectos políticos de aranceles y subsidios

En términos de sus consecuencias políticas y estructurales, los subsidios son más perjudiciales que los aranceles dirigidos. Esto se debe simplemente al proceso mediante el cual se toma la decisión de otorgar subsidios a empresas individuales. Una asignación "objetiva" es difícil de lograr en este caso. Por el contrario, el procedimiento es susceptible a relaciones personales, influencia política y corrupción directa. Además, los subsidios que son otorgados solo a un país de la Unión Europea ponen en peligro la integridad del Mercado Único Europeo. Problemas similares pueden surgir con los aranceles aduaneros cuando se utilizan para proteger ciertas industrias nacionales. Sin embargo, en el caso de aranceles selectivos y dirigidos, que se basan en categorías objetivas y claramente definidas, como el grado de dependencia de un producto de un país, hay poco margen para la influencia política una vez establecidos los criterios. Además, los aranceles no representan una amenaza para el mercado único europeo, dado que solo pueden ser impuestos a nivel europeo.

Conformidad con la OMC

La reducción de aranceles y subsidios dentro del marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el acuerdo predecesor GATT son razones centrales para la reducción de la pobreza global en las últimas décadas y uno de los pilares de la prosperidad de Alemania. Por lo tanto, es evidente que los aranceles y subsidios no solo contradicen la idea de la OMC, sino también sus dos principios básicos: los subsidios a la producción doméstica contravienen el principio de no discriminación [3], mientras que los aranceles contra países individuales violan la Cláusula de Nación Más Favorecida [4]. Hay excepciones para ambos en las normas de la OMC. Por ejemplo, los miembros de la OMC deben notificar los subsidios para que puedan ser examinados y otros países puedan objetarlos si es necesario. En principio, los subsidios están destinados solo, y dentro de un marco estrecho, a los países en desarrollo, el cual aún incluye a China. Sin embargo, la notificación de los subsidios a la OMC prácticamente no funciona más. Por ejemplo, 64 países (alrededor de un tercio de los miembros) ni siquiera han notificado sus subsidios para 2017 [5]. No obstante, algunos de los subsidios de China pueden ser legales según el texto de las normas de la OMC. Pero ciertamente no son legítimos, ya que el objetivo de la OMC es liberalizar el comercio mundial y no cementarlo. Y aunque se conozcan los subsidios, la OMC no puede tomar medidas legalmente vinculantes contra ellos debido a que el mecanismo de solución de controversias está bloqueado por los Estados Unidos. Como consecuencia, Estados Unidos no ha reaccionado al problema no resuelto de los subsidios de China dentro del marco de la OMC. Aunque se han impuesto aranceles a algunas importaciones chinas, el Acta de Reducción de la Inflación (IRA) es un enorme programa de subsidios. Si el mecanismo de solución de controversias funcionara, es casi seguro que el IRA tendría que ser declarado incompatible con la OMC. Sin embargo, dado que este camino está bloqueado, muchos países y regiones del mundo, incluyendo a Alemania y la UE en primera línea, están reaccionando con sus propios programas de subsidios abiertamente incompatibles con la OMC. Esta carrera actual de subsidios constantemente está generando nuevos motivos para imponer subsidios en respuesta a los subsidios de otros. Esto dañará aún más el sistema de comercio multilateral, que ha sido muy exitoso para Alemania en particular. Las tarifas selectivas, por otro lado, que pueden utilizarse para eliminar las desventajas competitivas causadas por los subsidios y que, por lo tanto, solo se imponen a productos del país que subsidia, son en principio conformes con la idea básica de la OMC. Esto se debe a que equilibran una distorsión del mercado mundial creada por los subsidios. Por lo tanto, las tarifas generalmente están permitidas como una reacción al dumping y a los subsidios [6]. Una reacción a los subsidios a través de aranceles dentro del estricto marco de la OMC actualmente es difícilmente posible por las razones mencionadas anteriormente. En esta situación, debería comunicarse activamente que, ante una situación legal insatisfactoria, se tomaría el camino menos perjudicial con los aranceles. Al mismo tiempo, se deben realizar esfuerzos serios para reformar la OMC.

Conclusión

El argumento de: "Queremos tener la producción de ciertas cosas en Alemania porque creemos que ya no seríamos suministrados en situaciones de crisis" no es un argumento económico. La producción por razones estratégicas siempre es un negocio subsidiado financieramente. Porque si hubiera dinero que ganar, el sector privado lo haría. Políticamente, esta línea de argumentos es perfectamente legítima, al igual que el intento de dirigir la economía directamente en una dirección políticamente aceptable a través de subsidios. Sin embargo, esto no tiene nada que ver con una economía social de mercado, sino más bien lo contrario. Sin embargo, si Alemania y Europa quieren mantenerse fieles a la economía social de mercado y al comercio multilateral abierto, la única respuesta económicamente sensata a las dependencias problemáticas del extranjero (si es que hay que responder) es imponer aranceles selectivos y específicos, pero ciertamente no aranceles protectores para los sitios de producción nacionales. El gobierno alemán debería trabajar dentro de la UE para establecer un marco claro para esto y al mismo tiempo trabajar en una reforma a nivel de la OMC para finalmente reducir los subsidios desenfrenados. Porque éstos, y no los aranceles, son actualmente la mayor amenaza para el sistema comercial global abierto que es tan importante para nosotros.

Referencias