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우리는 선택적 관세에 관해서 말할 수 있지만, 보호 관세에 대해서는 말할 수 없다. 

• 경제적 종속성의 영향에 대한 우려는 개방적인 국제 무역의 혜택을 점점 더 무색하게 만들고 있다. 

• 현재 지정학적인 상황에서, 예를 들면 희토류의 경우에, 국가의 개입에 의해 무역 정책 의존성이 완화될 수 있는 상황이 발생할 수 있다. 

• 그러한 경우에, 선택적 관세가 최선의 선택이다. 자체 생산능력을 키우기 위한 보조금은 효율성이 현저히 떨어지고, 비용이 많이 들며 시장원리를 훼손시킨다. 

• 자동차, 철강 산업과 같이, 국제 시장에서 제품을 충분히 이용할 수 있는 산업에 대한 보호 관세는 거부되어야 한다. 

• 근본적인 목표는 WTO 규정에 따른 규칙에 근거하여 국제 무역이 보존되어야 한다. 어떠한 종류의 국가 개입도 확실한 데이터에 근거하여 정당화되어야 한다.

배경

지난 5월, 중국의 주석 시진핑의 유럽 방문 기간 동안 경제적 의존성에 대해 다시 한번 많은 이야기가 있었다. 그것은 독일과 유럽의 "경제 안보"에 대한 위협으로 간주되었다. 종종 그 배경으로 희미해져 보이는 것은 세계 분업 체계에 대한 주장이 여전히 유효하다는 것이다: 특정 국가들과 지역들이 개별 상품 생산에 집중하고 결과적으로 다른 상품을 직접 생산하지 않기 때문에 일반적인 번영을 가능하게 한다. 반면에, 중국과 같은 국가가 경제적 의존성을 정치적 지렛대로 활용하고 그리고 최악의 경우에, 독점하고 있는 상품의 공급을 중단한다면, 경제적인 피해가 이러한 이점들을 보상하기보다 더 크다는 것도 사실이다. 원칙적으로, 중국은 정제된 희토류와 일부 다른 제련 금속에 대해 독점하고 있다. 그러나, 이것은 분명히 전기 자동차, 철강 또는 태양 전지에는 적용되고 있지 않다. 

그러한 준-독점의 이유는 간단하다: 중국 기업들이 문제의 제품을 너무 싸게 수출해서 세계 다른 곳에서 생산할 가치가 없기 때문이다. 만약 중국 기업들이 제품을 더 잘 생산하기 때문에 이것이 유일하다면, 올바른 대응책은 우리가 팔을 걷어붙이고 우리 스스로가 더 나아지는 것이다. 그러나, 중국산 희토류의 경우에, 중국 제조업체들의 이점은 주로 직간〮접적인 보조금 때문이다. 

정치적으로 부여된 혜택으로 인하여 중국 생산자들이 막대한 비용상의 이점을 가지고 있는 그러한 환경에서, 예를 들면, 중국 이외의 지역에서 민간기업들이 희토류 생산을 위해 자체 역량을 구축하는 것은 가치 있는 일이 아니다. 가격이 상승하고 경제적 생산이 가능해진다고 하더라도, 합리적이지 않을 것이고, 국가가 지원하는 중국 기업들은 저물가 시대에서 쉽게 살아남을 수 있다. 여기에는 가장 경쟁력 있는 솔루션을 가진 기업들이 살아남는 통상적인 시장 메커니즘이 적용되지 않는다. 중국의 보조금 때문에 기술적으로 우수한 생산 방식도 우세하지 않다.

가능한 반응들

최선의 경제 해결책은 의심할 여지가 없이 국가가 전혀 반응하지 않고 내수용 또는 추가 가공용으로 이용할 수 있는 매우 저렴한 제품의 유용성을 보는 것이다. 문제의 제품이 중국 국민의 세금으로 더 저렴하게 만들어졌다는 사실을 고맙게 받아들일 수 있다. 동일한 수단으로 반응하지 않고, 시장경제체제를 유지하여 역-설계(counter-design)의 약점을 이용하는 것이 진정으로 용기 있는 시스템 경쟁일 것이다. 

문제의 원료 사용에 대한 대안을 제공하는 혁신이 더 쉽게 개발될 수 있는 방식에서 정치적으로 경제 프레임워크 조건을 형성하는 것은 사회적 시장 경제의 프레임워크 내에서 여전히 정당한 반응일 것이다. 예를 들면, 이것은 유리한 재활용 프로세스일 것이다. 대부분의 경우에 있어서 그러한 혁신이 가능하다. 그러나, 이들의 도입 및 적용은 중국에서 표준 제품을 수입하는 것보다 훨씬 더 많은 비용이 든다. 

중국에 대한 의존이 개별 사례에서 정말로 정당하지 않다면, 보조금이나 관세의 형태로 국가가 개입할 수 있는 두 가지 가능성이 존재하며, 이는 드문 개별 사례에서는 정당화할 수 있지만, 세계무역기구(WTO)의 틀 내에서는 제공되지 않는다. 의존성 평가를 위한 중요한 지표에는, 예를 들면, 수입 재화의 대체재 부족, 한 국가에 공급이 집중되는 정도, 문제가 되는 재화가 국내 경제에 미치는 관련성이 있다. 

그러나, 전기차나 철강에 대해 논의되고 있는 것처럼, 국내 생산 현장을 보호하기 위한 국가의 개입은 명시적으로 정당화될 수 없는 것으로 보인다. 그러한 제품은 글로벌 시장에서 충분히 다양하게 공급이 이루어지고 있으며, 단순히 한 국가에만 의존하는 것은 아니다.

관세 및 보조금의 경제적 효과

관세와 보조금은 모두 더 저렴한 외국 경쟁업체에 대한 가격 차이를 보상하는 것을 목적으로 한다. 관세는 수입품을 더 비싸게 만드는 반면에, 보조금은 국가 보조금을 통해 국내 생산을 더 싸게 만든다. 두가지 모두 부의 부정적인 효과를 갖고 있지만, 보조금의 경우는 상관관계가 더 해롭다. 

<그림 1>은 독일에서 희토류 생산 비용이 보조금을 통해 중국(1국)으로부터의 수입 가격 수준으로 인하될 경우에, 실증 자료에 기초하지 않은 도식적인 예를 이용하여 그 효과를 설명하고 있다. 

보조금을 받은 회사들이 독일의 광석에서 희토류를 생산하는 것이 이제 경제적으로 가능해졌다. 대체 국가에서 희토류를 수입하거나 다른 기술적인 해결책을 이용하는 것과 같이 실질적으로 저렴한 방법은 더 비싸서 거의 이용하지 않을 것이다. 따라서, 의존성을 줄이는 목표는 매우 비싼 방식으로 달성될 것이다. 여기에는 많은 세금이 사용될 것이다. 

이 사례에서 부정적인 결과를 명확하게 입증하기 위해서 가능한 가장 비싼 방법이 논의되었다. 그러나, 현실적으로 경제적인 측면에서 가장 저렴한 방법은 보조금을 받는 것은 아닐 것이다. 항상 다양한 제공자와 기술적인 해결책이 존재하기 때문인데, 이는 모든 선택지가 알려져 있지 않거나, 장기적으로 개발될 수 있는 경우가 많다는 것을 의미한다. 따라서, 최적의 보조금 수혜자가 선택될 것 같지 않다. 어떤 특정적이고, 비교적 임의적으로 선택된 애플리케이션에 대해서는 혜택이 창출되지만, 다른 애플리케이션에 대해서는 혜택이 창출되지 않는다. 따라서, 시장의 효율성이 왜곡되고 결과적으로 입지의 경쟁력이 저하된다. 

보조금이 경쟁적 불이익을 보완해주기 때문에, 추가적인 세수가 발생할 가능성이 낮다. 사용된 자금은 더 이상 다른 국가의 투자로 활용할 수 없다. 결과적으로 이러한 규모에서 부의 손실이 발생한다. 보조금을 지원받은 기업만이 이로 인해 이익을 보게 된다. 독일에서 희토류를 구입할 수 있는 가격은 변하지 않는다. 

한 국가에 대한 의존도를 줄이기 위해서 해외에서 생산을 보조하는 것도 가능하다. 이러한 모델은, 예를 들면, "원자재 파트너십"을 통해 시도되고 있다. 이러한 접근 방식은 국내 생산을 보조하는 것보다 상당히 저렴할 수 있다. 예제(Figure 1)에서 보여준 바와 같이, 국가 2의 상당히 낮은 수입 가격에만 보조금이 지불되어야 할 것이다. 그러나, 위에서 열거된 보조금의 단점들은 이 경우에도 적용된다. 특히, 해외 프로젝트에 필요한 모든 정보를 얻는 게 훨씬 더 어려워서 가장 비용 효율적인 옵션을 선택할 가능성이 더욱 낮아진다. 

여기서 논의했던 표적 관세는 특정 국가로부터의 공급에 대한 의존도에 대응하기 위한 것이다. 따라서, 이 국가로부터의 수입에만 관세가 부과된다. 그 외의 수입에는 영향을 받지 않는다. 예를 들면, 수입업자는 수입된 희토류에 대해 가산금을 지불한다. 이것은 희토류를 가공하는 그의 제품을 국내에서 더 비싸게 만든다. 관세의 영향을 받지 않는 해외의 제조업체들은 비교적으로 더 경쟁력을 갖게 된다. 

만약 가장 비싼 옵션인 독일의 금속 가공에 대한 경쟁적 불이익을 가격 측면에서 보상하기 위해서 위와 같은 방식으로 관세율을 설정한다면, 중국으로부터의 수입품에 대한 관세율은 매우 높을 것이다. 그러나, 독일의 희토류 소비자들은 여전히 상당히 저렴한 다른 옵션을 이용할 수 있을 것이다. 따라서, 독일의 금속 가공은 수익성이 없는 상태로 남아있을 것이고, 반면에 이제는 더 이상 중국으로부터 수입하는 것이 아니라, 국가 2로부터의 수입품이 여전히 상당히 저렴할 것이다. 그러나, 보기(그림 2)의 재활용의 경우에, 독일에서 가장 저렴한 가공 변형품에 대한 가격 차이는 더 이상 크지 않을 것이고, 따라서 이 변형품은 규모를 늘리거나 혁신적인 기술 솔루션을 사용함으로써 경제적으로 실행 가능한 변형품을 만들기가 더 쉬워질 것이다. 

실제로, 관세 도입이 모든 조달을 단일 국가로 전환하지는 않을 것이다; 이를 위한 역량은 어디에도 없다. 결과는 서로 다른 공급자들이 섞일 것이고, 독일에서 혁신을 추진하는 것이 더 가치 있는 일이 될 것이다. 이 모델에서 시간에 따른 서로 다른 공급자와 프로세스 간의 가격 구조 변화는 고객에 의해 추적될 수 있으며, 최선의 프로세스(또는 최선의 프로세스가 중국에서 사용되는 경우에 차선책)가 시장에서 지배적이다. 

여기에서 수입 제품의 소비나 추가 가공이 적어도 두 번째로 저렴한 공급원과의 차이만큼 더 비싸지기 때문에 부의 손실이 발생한다. 그러나, 부의 손실 규모는 보조금의 경우보다 현저히 낮다. 관세는 공급망의 하류 제품의 가격을 더 비싸게 만드는 반면에, 보조금은 그렇지 않다고 주장할 수 있다. 이는 사실이지만, 직접적인 영향을 받지 않는 대기업과 소비자 집단은 관세의 경우에 직접적인 추가 비용을 부담하지 않으나, 세금을 통해 보조금 비용을 부담하고 있다는 사실을 간과하고 있다.

관세 및 보조금의 정치적 효과

그들의 정치적, 구조적 결과 측면에서 보조금은 목표 관세보다 더 해롭다. 이는 단순히 개별 기업체들이 보조금을 받는 절차 때문에 발생한다. 여기에는 "객관적인" 할당이 거의 불가능하다. 반대로, 개인 관계, 정치적 영향력 및 직접적인 부패에 의해 절차가 취약하다. 게다가, 유럽 연합의 한 국가에만 부여되는 보조금은 유럽 단일 시장의 완결성을 위태롭게 한다. 

관세의 경우도 이와 유사한 문제가 발생할 수 있다. 특정 국내 산업을 보호하기 위해 관세를 활용할 경우에 발생한다. 한 국가의 제품에 대한 의존도와 같이, 명확하게 정의되고 객관적인 범주를 토대로 표적이 된, 선택적 관세의 경우에는 기준이 확립되면, 정치적 영향력을 행사할 수 있는 범위가 거의 없다. 관세는 어차피 유럽 레벨에서 부과되기 때문에, 유럽 단일 시장에도 해를 끼칠 수 없다.

WTO 적합성

세계무역기구(WTO)와 이전 협정인 GATT의 틀 내에서 관세와 보조금의 감소는 최근 수십 년 동안에 세계 빈곤 감소의 중심적인 이유이며 독일 번영의 초석들 중 하나이다. 따라서, 관세와 보조금이 WTO의 생각과 모순될 뿐만 아니라, 두 가지 기본 원칙과도 모순된다: 국내 생산에 대한 보조금은 차별금지원칙 3과 모순되고, 개별 국가에 대한 관세는 최혜국 조항4를 위반한다. 

WTO 규칙에는 두 가지에 대해 예외 조항이 존재한다. 예를 들면, WTO 회원국들은 보조금을 통보해서 조사받아야 하며, 필요한 경우에는, 다른 국가들이 이의를 제기할 수 있어야 한다. 보조금은 원칙적으로 중국이 포함된 개발도상국만을 대상으로 하는 것이고, 좁은 틀 내에서 하는 것이다. 그러나, WTO에 보조금을 통지하는 것은 더 이상 효과가 없다. 예를 들면, 64개국(회원국의 약 3분의 1)은 20175에 대한 보조금을 통지하지도 않았다. 그럼에도 불구하고, 중국의 보조금들 중 일부는 WTO 규정의 문언에 따라 실제로 합법적일 수 있다. 그러나, WTO의 목적이 국제 무역을 자유화하는 것이고 그 반대를 굳히는 것이 아니기 때문에, 그것들은 확실히 합법적이지 않다. 그리고 보조금이 알려지더라도, 미국에 의해 차단된 분쟁 해결 메커니즘으로 인하여 WTO는 그들을 법적으로 구속력 있는 조치를 취할 수 없다. 

결과적으로, 미국은 WTO 체제 내에서 중국의 해결되지 않은 보조금 문제에 대해 반응하지 않았다. 비록 일부 중국산 수입품에 대해 관세가 부과되었지만, 인플레이션 감소법(IRA)은 거대한 보조금 프로그램이다. 만약 분쟁 해결 메커니즘이 작동한다면, IRA는 거의 틀림없이 WTO와 양립할 수 없다고 선언되어야만 할 것이다. 그러나, 최전선에 있는 독일과 EU를 포함한 세계의 많은 국가들과 지역들은 그들의 공개적인 WTO에 반응하고 있어서, 이 길은 양립할 수 없는 보조금 프로그램에 막혀 있다. 현재의 보조금 경쟁은 다른 국가들의 보조금에 대응하여 보조금을 부과할 새로운 이유를 끊임없이 창출하고 있다. 이것은 특히 독일에게 매우 성공적이었던 다자간 무역 시스템을 더욱 손상시킬 것이다. 

반면에, 보조금으로 인한 경쟁상의 불이익을 해소하기 위해서 사용될 수 있으며, 보조금 지급대상국의 상품에만 부과되는 표적 관세는 원칙적으로 WTO의 기본 이념에 부합한다. 보조금으로 인한 세계시장의 왜곡과 균형을 이루기 때문이다. 따라서, 덤핑과 보조금에 대한 대응으로 관세가 일반적으로 허용된다. 위에서 언급한 이유들 때문에 현재 엄격한 WTO 틀 내에서 관세를 통한 보조금 대응은 거의 불가능하다. 이러한 상황에서, 만족스럽지 못한 법적 상황에서 관세와 함께 최소 악의 길을 걸을 것이라는 점을 적극적으로 알려야 한다. 이와 동시에, WTO 개혁을 위해 진지한 노력이 이루어져야 한다.

결론

"우리는 위기 상황에서 더 이상 그것들을 공급받지 못할 것이라고 믿기 때문에, 독일에서 특정한 것들을 생산하고 싶다"는 주장은 경제적인 논쟁이 아니다. 전략적인 이유에 의한 생산은 항상 재정적으로 보조금을 받는 사업이다. 왜냐하면 만약 돈을 벌 수 있다면, 민간 부문이 할 것이기 때문이다. 보조금을 통해 경제를 정치적으로 수용할 수 있는 방향으로 직접 조종하려는 시도와 마찬가지로, 이러한 주장은 정치적으로 완벽하게 타당하다. 그러나, 이것은 사회적 시장 경제와는 아무런 관련이 없으며, 오히려 그 반대이다. 

그러나, 독일과 유럽이 사회적 시장 경제에 전념하고 다자간 무역을 개방하려면, 해외로부터 문제적 의존에 대해 경제적으로 합리적인 유일한 대응은 (만약 누군가가 대응해야 한다면) 표적이 된 선택적 관세를 부과하는 것이지만, 확실히 국내 생산 현장에 대한 보호 관세는 아니다. 

독일 정부는 이를 위한 명확한 틀을 마련하기 위해 EU 내에서 노력해야 하며, 이와 동시에 WTO 차원에서 개혁에 힘써야 하며, 만연한 보조금을 최종적으로 감축해야 한다. 왜냐하면, 이것들은 – 관세가 아니라 - 현재 우리에게 매우 중요한 개방적인 국제 무역 시스템에 가장 큰 위협이 되고 있기 때문이다.