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Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine im Februar 2022 hat die EU-Erweiterung an die Spitze der politischen Agenda Europas katapultiert und sie untrennbar mit der Frage der europäischen Sicherheit verbunden. Die Neugestaltung der globalen politischen Landschaft, in der strategischer Wettbewerb, wachsende globale Instabilität und Versuche, die auf Regeln basierende internationale Ordnung zu untergraben, herausragende Merkmale sind, hat die EU-Erweiterung noch komplexer gemacht. Der geopolitische Imperativ hat die EU-Erweiterung scheinbar beschleunigt, während die leistungsbasierten transformativen Ziele des Prozesses in einem unangenehmen Spannungsverhältnis stehen. Dieser Artikel bietet eine kritische Analyse der Entwicklung der EU-Erweiterung um die westlichen Balkanländer, wobei die Perspektive der EU und die wichtigsten Initiativen ihrer Mitgliedstaaten näher beleuchtet werden. Er erklärt, wie der anfängliche Ehrgeiz und die Hoffnung, die die Erweiterungsperspektive für die westlichen Balkanstaaten verkörperte, in eine Erweiterungsmüdigkeit abdrifteten. Er skizziert auch die Hürden, mit denen der Erweiterungsprozess und der westliche Balkan konfrontiert sind, die Anstrengungen, die unternommen wurden, um die EU-Erweiterung wiederzubeleben, und geht schließlich auf die Fragen ein, die sich der EU in der neuen Legislaturperiode stellen.

EU-Erweiterungsperspektive - streng aber fair?

Der EU-Erweiterung wird historisch gesehen eine transformative Rolle zugeschrieben. Sie unterstützte die Konsolidierung der Demokratie in den südeuropäischen Ländern, und später, in den mittel- und osteuropäischen Ländern, wird der EU-Beitrittsprozess als förderlich für Stabilität, Demokratisierung und wirtschaftlichen Wohlstand angesehen. Der mühsame Transformationsprozess hat sich für die westlichen Balkanländer jedoch länger und holpriger gestaltet. Nordmazedonien sitzt seit fast 20 Jahren in der Lobby der EU fest, Montenegro seit 2011, Serbien seit 2012 und Albanien seit 2014. Dies ist zum Teil auf die Verschärfung der Konditionalität der Rechtsstaatlichkeit zurückzuführen. Eine wichtige Erkenntnis aus dem EU-Beitrittsprozess Rumäniens und Bulgariens war, dass die Transformation eines Landes, insbesondere im Bereich der Rechtsstaatlichkeit, nicht nur ein langwieriger Prozess ist, sondern auch mit Hindernissen verbunden ist, insbesondere mit dem Widerstand der Bewerberregierungen. Um die festgestellten Mängel zu beheben, wurde im Verhandlungsrahmen für Kroatien 2005 die Konditionalität der Rechtsstaatlichkeit gestärkt, indem ein spezielles Kapitel 23 über "Justiz und Grundrechte" zusätzlich zum bestehenden Kapitel 24 über "Recht, Freiheit und Sicherheit" in den gemeinschaftlichen Besitzstand der EU aufgenommen wurde. Dieser Ansatz wurde während der EU-Beitrittsverhandlungen mit den westlichen Balkanländern fortgesetzt und verschärft.

Den westlichen Balkanstaaten wurde erstmals auf dem Zagreber Gipfel im Jahr 2000 eine "europäische Perspektive" versprochen. Auf dem Gipfeltreffen zwischen der EU und den westlichen Balkanstaaten im Juni 2003 in Thessaloniki bekräftigte die EU, dass die Zukunft der westlichen Balkanstaaten in der EU liegt. Um dem gerecht zu werden, wurde der Erweiterungsprozess an eine umfangreiche finanzielle und technische Unterstützung geknüpft, mit der die EU die Demokratisierung und die Widerstandsfähigkeit der Institutionen, Gesellschaften und Volkswirtschaften der westlichen Balkanstaaten vorantreiben wollte. Die EU-Unterstützung wurde davon abhängig gemacht, dass die westlichen Balkanstaaten die "europäischen Standards" (Konditionalität) erfüllen, einschließlich (und insbesondere) der Vorrechte der Rechtsstaatlichkeit. Dieser Ansatz spiegelte sich in dem im Juni 2012 angenommenen Verhandlungsrahmen für die Verhandlungen mit Montenegro, in den hochrangigen Beitrittsdialogen mit Nordmazedonien (damals ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien) und Bosnien und Herzegowina (BiH) sowie im strukturierten Dialog über die Rechtsstaatlichkeit mit dem Kosovo wider [1], die alle 2012 eingeleitet wurden.

Die Europäische Kommission, vor allem aber die Zivilgesellschaft in den westlichen Balkanstaaten, wiesen wiederholt auf das Versagen der Regierungen in der Region bei der Umsetzung von Reformen hin, was dazu führte, dass die Reformen nur zum Schein eingehalten wurden. Parallel dazu schwankte der "Brüsseler Dialog" zwischen dem Kosovo und Serbien zwischen Normalisierung und einem Zustand angespannten Friedens und Konfliktverhütung, wobei die Unterzeichnung des "Ersten Abkommens über die Grundsätze der Normalisierung der Beziehungen" (bekannt als das Brüsseler Abkommen) im April 2013 eine Ausnahme der kurzlebigen Hoffnung darstellte. [2]

Darüber hinaus schlug die Stabilitokratie langsam, aber sicher Wurzeln. Den Autokraten in den westlichen Balkanländern, die durch informelle Machtstrukturen, die Vereinnahmung des Staates durch die Regierungsparteien, Klientelismus und die Kontrolle der Medien regieren, gelang es, den EU-Beitritt mit einer stärkeren innenpolitischen Kontrolle zu verbinden. [3] Einige Mitgliedstaaten verschlossen die Augen vor dem demokratischen Rückschritt oder spielten ihn herunter und unterstützten (indirekt) autokratische Führer, die beschuldigt wurden, die Stabilitokratie zu fördern. Zu den bemerkenswerten Beispielen gehören der mazedonische Premierminister Nikola Gruevski, der montenegrinische Präsident Milo Djukanović und der serbische Präsident Aleksandar Vučić, von denen die Mitgliedstaaten ursprünglich hofften, dass sie die Statusfrage des Kosovo lösen könnten.

EU-Erweiterungsmüdigkeit: die Sollbruchstelle

Die zahlreichen und sich überschneidenden Krisen, mit denen Europa seit 2008 konfrontiert war - von der globalen Finanzkrise über die wahrgenommene Migrationskrise 2015 bis hin zur Covid-Krise 2020 und der darauf folgenden Energie- und Inflationskrise - haben die EU-Integration der westlichen Balkanländer in den Hintergrund gedrängt. Zu Beginn der Juncker-Kommission war klar geworden, dass die EU-Erweiterung auf lange Sicht angelegt sein würde. Die unglückliche Entscheidung des Europäischen Rates vom Oktober 2019, keine EU-Beitrittsgespräche mit Nordmazedonien und Albanien zu eröffnen, zeigte die Ermüdung des EU-Erweiterungsprozesses, nicht nur auf dem westlichen Balkan, sondern auch auf EU-Seite.

Der leistungsbasierte Prozess belohnte die Reformanstrengungen der künftigen Mitglieder nicht mehr. Während Skopje mit der Wahl von Premierminister Zoran Zaev im Mai 2017 ein neues Kapitel aufschlug, die Stabilitätsdemokratie beendete und im Juni 2018 das historische Prespa-Abkommen mit Griechenland unterzeichnete, das die Namensfrage löste, war es die NATO, die Nordmazedonien im März 2020 die Mitgliedschaft gewährte. Der EU-Beitrittsprozess wurde (und wird) oft durch die Vetos einzelner Mitgliedstaaten in Geiselhaft genommen, die in keinerlei Zusammenhang mit den wirtschaftlichen und demokratischen Bedingungen stehen, die den Prozess angeblich bestimmen. Die Verzweiflung in den westlichen Balkanländern über die leeren Versprechungen und geplatzten Träume führte zu alternativen Szenarien und Plan B, falls die EU-Erweiterung um die westlichen Balkanländer nicht zustande kommen sollte. Sie öffnete die Türen der Region für andere Geber und umstrittene Mächte, insbesondere für Russland durch Desinformation, für China durch Investitionen in die Infrastruktur und für die Türkei und die Golfstaaten durch Investitionen und Kulturprogramme. Ihr Einfluss in der Region ging zu Lasten des Einflusses der EU. [4]

Da die EU-Erweiterung in den Hintergrund gerückt war, wurden Möglichkeiten zur Aufrechterhaltung der Reformdynamik und Initiativen aus der Region begrüßt. Der Berliner Prozess, eine diplomatische Initiative der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel, wurde 2014 ins Leben gerufen, um dem Integrationsprozess neuen Schwung zu verleihen. Der Prozess ist eine Plattform, die sich auf eine verstärkte regionale Zusammenarbeit und Konnektivität auf hoher Ebene zwischen den sechs westlichen Balkanstaaten - Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien - und den EU-Mitgliedstaaten konzentriert und an der auch die EU-Institutionen, internationale Finanzinstitutionen und die Zivilgesellschaft der Region beteiligt sind. Darüber hinaus ist der Brdo-Brijuni-Prozess von 2013 eine von Slowenien und Kroatien initiierte regionale Plattform für den politischen Dialog über sensible bilaterale und regionale Themen. Das Format der "Sechs westlichen Balkanstaaten" ermöglicht es den Regierungen der Region, sich auf gemeinsame Initiativen zu einigen und diese zu fördern, wobei die Europäische Kommission uneingeschränkt mitarbeitet. Diese Initiativen waren auch ein Mittel, um anderen Mächten - insbesondere Russland, der Türkei und China - zu zeigen, dass die EU in der Region bleiben wird.

Wiederbelebung der EU-Erweiterung?

Die Strategie der Juncker-Kommission für den westlichen Balkan aus dem Jahr 2018 bedeutete eine Kehrtwende und setzte die Erweiterungsperspektive der Region wieder auf die EU-Agenda. Sie gab auch den Ton für die Legislaturperiode 2019-2024 an. Bereits während ihres Wahlkampfes im Europäischen Parlament für die Bestätigung ihrer Nominierung als Kommissionspräsidentin nach den Europawahlen 2019 hatte Ursula von der Leyen ihre Unterstützung für die Erweiterung zum Ausdruck gebracht. Dies wurde in ihren Politischen Leitlinien für die Kommission 2019-2024 deutlich, in denen sie sich zur Unterstützung der europäischen Perspektive des Westbalkans bekannte. [5] Gleichzeitig argumentierten Experten, dass ein Wechsel von Junckers politischer Kommission zu Von der Leyens geopolitischer und daher "politisierter" Kommission zu mehr Druck seitens der Mitgliedstaaten auf die Kommission führen würde. Das könnte die Rolle der Kommission als Hüterin der EU-Verträge gefährden, erklärten sie. [6] In gewisser Weise waren die Hinterzimmer-Verhandlungen der EU-Mitgliedstaaten, die 2014 zu einer Abweichung vom erwarteten Spitzenkandidaten-Prozess führten, ein Vorläufer dafür, wie sie mit dem EU-Erweiterungsprozess umgehen würden.

Die im Februar 2020 auf Drängen des französischen Präsidenten Emmanuel Macron überarbeitete EU-Erweiterungsmethodik zielte darauf ab, den Prozess glaubwürdiger, dynamischer und berechenbarer zu machen. Außerdem sollte der Erweiterungsprozess robuster werden, indem Druck auf die Kandidatenländer (insbesondere Serbien) ausgeübt wird, die sich bequem hinter leeren politischen Versprechen für Reformen versteckt haben, während sie die Stabilitätsdemokratie pflegten. Was die Entscheidungsfindung in der EU betrifft, so verringerte die neue Methodik die Anzahl der Vetopunkte der Mitgliedstaaten im Rat, indem sie die Eröffnung von Clustern anstelle einzelner Kapitel einführte, was den Erweiterungsprozess hoffentlich beschleunigen würde. Darüber hinaus betonten einige Experten, dass "die EU durch die Wiederbelebung demokratischer Reformen, die Erleichterung der Angleichung der Außen- und Sicherheitspolitik und die erneute Bekräftigung der Idee, dass die Länder des westlichen Balkans als neue Mitgliedstaaten willkommen sind, konkurrierenden und bösartigen illiberalen Einflüssen den Sauerstoff entziehen würde". [7]

Dennoch empfanden die potenziellen neuen Mitglieder die Neuerungen in der Erweiterungsmethodik anfangs als eine weitere Möglichkeit, den Beitrittsprozess zu verlangsamen. Die neue Methodik verschärfte die Anforderungen an rechtsstaatliche Reformen (einschließlich der Aufsicht über die zuständigen Institutionen), so dass die Mitgliedstaaten die Verhandlungen aussetzen, abgeschlossene Kapitel wieder öffnen, die Verfügbarkeit von Finanzmitteln überdenken und im schlimmsten Fall die Beitrittsverhandlungen ganz aussetzen konnten. Darüber hinaus benötigte die Kommission mehr als drei Jahre, um die Methodik umzusetzen, was die Unsicherheit in den westlichen Balkanländern noch vergrößerte.

Gleichzeitig sah sich vor allem Nordmazedonien - und Albanien als sein Kollateralopfer, da seine Beitrittsfortschritte an die Nordmazedoniens gekoppelt waren - sowohl von Frankreich als auch von den Niederlanden heftigem Widerstand gegen Fortschritte auf seinem EU-Beitrittsweg ausgesetzt. Der Europäische Rat gab sein lang erwartetes grünes Licht für die Aufnahme der EU-Beitrittsverhandlungen mit Nordmazedonien im März 2020 (zusammen mit Albanien). Doch selbst dann wurde die Einigkeit im Rat durch Bulgarien getrübt, das verlangte, den Schlussfolgerungen des Rates vom März 2020 eine Erklärung beizufügen, in der es unter anderem darauf bestand, Verweise auf die mazedonische Sprache und auf die Existenz einer ethnischen mazedonischen Minderheit in Bulgarien zu streichen. [8] Diese Hürden haben dazu geführt, dass weder mit Nordmazedonien noch mit Albanien Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden.

Vor diesem Hintergrund wurden parallel zum EU-Erweiterungsprozess weitere Initiativen gestartet, die für Kontroversen sorgten. Auf der Seite des westlichen Balkans einigten sich Albanien, Nordmazedonien und Serbien im August 2021 auf die Open Balkans Initiative (besser bekannt als Mini-Schengen), obwohl sie bereits seit 2019 diskutiert wurde. Ihr erklärtes Ziel ist die Vertiefung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen durch die Öffnung der Grenzen zwischen den drei Ländern und die Schaffung eines gemeinsamen Marktes, der die Länder näher an die EU-Integration heranführt. Kosovo und Montenegro haben ihre Unterstützung für diese Idee zum Ausdruck gebracht, während Bosnien und Herzegowina nicht in der Lage war, die notwendige politische Unterstützung zu erhalten.

Geopolitische EU-Erweiterung: ein Wendepunkt

Der russische Krieg in der Ukraine im Jahr 2022 hat der Erweiterungsdebatte neue Dringlichkeit verliehen, aber auch die strategische Notwendigkeit der Erweiterung für die europäische Sicherheit unterstrichen". [9] Im Juni 2022 bekundeten die Staats- und Regierungschefs der EU ihr uneingeschränktes und unmissverständliches Engagement für die EU-Beitrittsperspektive der westlichen Balkanstaaten und riefen zur Beschleunigung des Beitrittsprozesses auf. Die jüngste strategische Agenda der EU "unterstreicht die Bedeutung der Erweiterung als geostrategische Investition in Frieden, Sicherheit, Stabilität und Wohlstand" [10] Diese geopolitische Dringlichkeit führte schließlich zur offiziellen Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien im Juli 2022. Die Erweiterungsdynamik, die die Aufnahme von Beitrittsgesprächen mit der Ukraine und der Republik Moldau sowie ein Angebot für eine bedingte Kandidatur Georgiens im Dezember 2023 beschleunigte, schwappte auch auf Bosnien und Herzegowina über, obwohl das Land verfassungsrechtlich blockiert ist. Die EU beschloss, im März 2024 Beitrittsgespräche mit Bosnien und Herzegowina aufzunehmen. Diese politischen Entscheidungen waren ein klares Signal, dass es der EU mit dem Erweiterungsprozess nach wie vor ernst ist.

Gleichzeitig wurde in den jüngsten Schlussfolgerungen des Rates zur Erweiterung vom 12. Dezember 2023 im Einklang mit dem allgemeinen Rahmen der politischen Kriterien von Kopenhagen und dem 2006 erneuerten EU-Konsens zur Erweiterung die Notwendigkeit einer fairen und strengen Konditionalität und des Grundsatzes der eigenen Verdienste betont. Die Billigung der Benchmarks für die Rechtsstaatlichkeit (Kapitel 23 und 24 des "Grundlagen-Clusters") durch die Regierungskonferenz von Montenegro im Juni 2024 ist ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg des Landes zum EU-Beitritt, zeigt aber auch die zentrale Bedeutung des leistungsorientierten Ansatzes. Parallel dazu hat der Rat unter Leitung des französischen Präsidenten Macron betont, wie wichtig es ist, dass die EU ihre eigene Entwicklung, einschließlich ihrer Fähigkeit zur Integration neuer Mitglieder, aufrechterhalten und vertiefen kann. Diese neue Hürde auf dem Weg zum EU-Beitritt hat dazu geführt, dass Experten und politische Entscheidungsträger die jüngsten Ratsbeschlüsse zum EU-Beitritt als "relativ symbolisch" betrachten. Neben der Langwierigkeit und Unvorhersehbarkeit des Erweiterungsprozesses ist dies auch auf die zahlreichen Hindernisse zurückzuführen, auf die die Beitrittskandidaten auf ihrem Weg in die EU gestoßen sind, darunter Vetos wegen bilateraler Streitigkeiten, die nichts mit den Kopenhagener Kriterien zu tun haben. [11] Zusätzlich zu den Vetos, mit denen Nordmazedonien nacheinander von Griechenland und Bulgarien konfrontiert wurde, wurde Tiranas Eröffnung des ersten Verhandlungskapitels vor kurzem von Athen wegen der Inhaftierung eines griechisch-albanischen Bürgermeisters, der des Wahlbetrugs beschuldigt wurde, behindert.

Die Dynamik der EU-Erweiterung hat die Besorgnis über die "Aufnahmekapazität" der EU, d. h. die Bereitschaft der EU zur Aufnahme neuer Mitglieder, wieder aufleben lassen. Diese Bedenken haben die Debatte über die Notwendigkeit institutioneller Reformen in der EU wiederbelebt, um das effektive Funktionieren der Union nach der Erweiterung zu gewährleisten. Ein Großteil dieser Debatte hängt jedoch mit den Entscheidungsengpässen im Rat zusammen, wenn es darum geht, auf dringende und komplizierte Krisen zu reagieren (insbesondere den Krieg in der Ukraine). Was die rechtliche Durchführbarkeit der EU-Erweiterung angeht, so enthält der Vertrag von Lissabon die notwendigen Bestimmungen zu den Institutionen und Entscheidungsprozessen, damit die EU neue Mitglieder ohne Vertragsänderungen aufnehmen kann. Darüber hinaus sind durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU Sitze im Europäischen Parlament frei geworden, die die Aufnahme kleiner neuer Mitglieder ermöglichen würden. Als Reaktion darauf haben einige Experten und Politiker die Entschlossenheit, mit der Frankreich und einige andere Mitgliedstaaten auf EU-interne Reformen drängen, als einen weiteren Versuch gesehen, entweder die EU-Erweiterung zu behindern und/oder eher auf eine EU der verschiedenen Geschwindigkeiten hinzuarbeiten. [12]

Vor diesem Hintergrund hat der Aufstieg der populistischen Rechten bei den Europawahlen und den nationalen Wahlen in der gesamten EU das Mantra verstärkt, dass die EU "Werte und Rechtsstaatlichkeit unser Kompass sind, sowohl nach innen als auch nach außen" [13], angeführt von einer Gruppe von Mitgliedstaaten mit Frankreich an der Spitze. Daher könnte die Unterstützung für die EU-Erweiterung im Rat komplizierter sein, wo eine Reihe von EU-Regierungen nach rechts gerückt sind und wo sich in einem Superwahljahr wahrscheinlich mehr solcher Parteien an der Spitze von oder in Regierungskoalitionen in den EU-Mitgliedstaaten wiederfinden werden. Dennoch werden die Europäische Kommission und das Parlament die EU-Erweiterung in der Legislaturperiode 2024-2029 wahrscheinlich weiterhin unterstützen. In ihren politischen Prioritäten hat die neue Kommissionspräsidentin von der Leyen die Erweiterung als einen "moralischen, politischen und geostrategischen Imperativ" für die EU bezeichnet und einen Kommissar ernannt, der sich speziell mit der Erweiterung befasst. Um die Erweiterung voranzutreiben, hat sich von der Leyen außerdem verpflichtet, in ihren ersten 100 Tagen im Amt eine Überprüfung der Politik vor der Erweiterung in einer Vielzahl von EU-Politikbereichen vorzulegen, was bedeutet, dass es eine Phase nach der Erweiterung geben wird. [14] In den politischen Prioritäten heißt es außerdem, dass die "Betonung der Rechtsstaatlichkeit und der Grundwerte ... immer der Eckpfeiler der EU-Erweiterungspolitik bleiben wird". [15] Dies könnte aus den bereits erläuterten Gründen zu weiteren Verzögerungen im Beitrittsprozess führen.

Das Parlament hat einen "Cordon sanitaire" für alle Führungspositionen (Ausschussvorsitzende und stellvertretende Vorsitzende, Quästoren und Vizepräsidenten) verhängt, um diejenigen auszuschließen, die sich gegen das EU-Projekt positionieren (insbesondere die extreme Rechte). Damit soll sichergestellt werden, dass die Mainstream-Positionen des EP, einschließlich seiner starken Unterstützung für die EU-Erweiterung, Bestand haben. In diesem Zusammenhang wurde David McAllister, MdEP (EVP, Deutschland), erneut zum Vorsitzenden des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten (AFET) gewählt, der der wichtigste Ausschuss für die Gesetzgebung und die Kontrolle der Fortschritte bei der EU-Erweiterung ist.

Initiativen zur EU-Erweiterung für eine neue Legislaturperiode 2024-2029

In EU-Kreisen wurden verschiedene Ideen erörtert, wie die Erweiterung vorangetrieben und die derzeitige Erweiterungsdynamik genutzt werden kann. Die EU hat auch neue Initiativen auf den Weg gebracht, die darauf abzielen, den westlichen Balkanländern Anreize zu bieten, die notwendigen Reformen durchzuführen, um die Anforderungen der Erweiterung zu erfüllen. Die Diskussion über eine schrittweise Integration oder "phasing-in", wie es die Europäische Kommission nennt, ist kein neues Konzept. Die Idee einer neuen Art von Konditionalität, die Reformen insbesondere im Bereich der Rechtsstaatlichkeit, aber auch der regionalen Integration, der gutnachbarlichen Beziehungen, der Versöhnung und der Beilegung bilateraler Streitigkeiten fördern soll, geht inzwischen über die Versprechen der überarbeiteten EU-Erweiterungsmethodik hinaus. Sie wurde mit der Annahme des Wachstumsplans für die westlichen Balkanstaaten im Mai 2024 konkreter, dessen erklärtes Ziel es ist, die westlichen Balkanstaaten auf ihrem Weg in die EU zu unterstützen, indem eine schnellere sozioökonomische Konvergenz mit der EU gefördert wird. Als Gegenleistung für sozioökonomische und grundlegende Reformen, einschließlich der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte, werden die westlichen Balkanländer in den Bereichen, in denen sie die Anforderungen des gemeinschaftlichen Besitzstandes erfüllt haben, in den Genuss der EU-Integration kommen. Zusätzlich zu diesen Bedingungen wird von Serbien und dem Kosovo erwartet, dass sie sich konstruktiv an der Normalisierung ihrer Beziehungen beteiligen, was zu greifbaren Ergebnissen führen soll.

Im Mittelpunkt dieses neuen Plans steht die Reform- und Wachstumsfazilität für die westlichen Balkanstaaten, ein neues Finanzinstrument, das im Zeitraum 2024-2027 6 Mrd. EUR (2 Mrd. EUR in Form von Zuschüssen und 4 Mrd. EUR in Form von Darlehen) bereitstellen wird. Im Rahmen der Halbzeitüberprüfung des langfristigen EU-Haushalts für den Zeitraum 2021-2027 wurden weitere 2 Mrd. EUR für die Fazilität bereitgestellt. Jeder Kandidat und potenzielle Kandidat hat seinerseits eine detaillierte Reformagenda ausgearbeitet, in der er erklärt, wie er EU-bezogene Reformen durchführen will. Experten haben jedoch die Frage aufgeworfen, ob die finanzielle Unterstützung für so umfassende und anspruchsvolle Reformen ausreicht, ob die angebotenen Zuckerbrot und Peitsche ausreichen, um die Regierungen der westlichen Balkanländer zur Durchführung von Reformen zu bewegen, ob die Konditionalität anwendbar ist und wie sie überwacht und gemessen werden soll. [16]

Die Idee der Einführung einer qualifizierten Mehrheit (55 Prozent der Mitgliedstaaten, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren) im Rat der EU für Entscheidungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik hat Experten und Politiker gleichermaßen inspiriert, die qualifizierte Mehrheit für Entscheidungen in den Zwischenschritten der EU-Erweiterung in Betracht zu ziehen. Das Europäische Parlament war in der letzten Legislaturperiode ein starker Befürworter dieser Idee, aber vor allem hat diese Idee auch im Rat selbst, dem obersten Entscheidungsträger für die EU-Erweiterung, an Boden gewonnen. In einem slowenisch-deutschen Non-Paper für den Rat "Allgemeine Angelegenheiten" vom Januar 2024 wird vorgeschlagen, dass die Eröffnung (und nur die Eröffnung) von Verhandlungsclustern, einschließlich der Eröffnungs-Benchmark-Bewertungsberichte (OBAR), im Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen wird. Dieser Vorschlag wird von etwa 15 anderen Mitgliedstaaten unterstützt. Experten haben erklärt, dass die Einführung der BQM die Umgehung von Blockaden erleichtern könnte, die sich aus bilateralen Streitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten und Kandidatenländern ergeben. [17] Es wurde auch argumentiert, dass die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit ein realistisches Beitrittsszenario für die Länder des westlichen Balkans bieten könnte, was einerseits der EU helfen würde, ihre Glaubwürdigkeit in den Augen der westlichen Balkanländer wiederzuerlangen, und andererseits den Erweiterungsprozess fairer und effektiver gestalten würde. [18]

In Verbindung mit diesen beiden großen Themen haben sich einige Experten für einen "gestaffelten Beitritt" ausgesprochen, um der EU-Erweiterung wieder eine positive Dynamik zu verleihen und die schwerwiegendsten Bedenken der EU-Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine weitere Erweiterung auszuräumen. In diesem Vorschlag wird unter anderem vorgeschlagen, den neuen Mitgliedstaaten beim Beitritt die Befugnis zur Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit - und nicht etwa ein Vetorecht - einzuräumen, und zwar im Vorgriff auf und unter der Bedingung, dass der gesamte EU-Entscheidungsprozess gestrafft wird. In diesem Fall könnten die "neuen Mitgliedstaaten" als Avantgarde betrachtet werden, da ihr Ausschluss vom Vetorecht sie an die neu gestaltete EU angleichen würde, die sich ihrerseits institutionell schrittweise anpassen würde, indem sie die Einstimmigkeitsanforderungen reduziert. Gleichzeitig würde diese vorläufige Sozialisierungsphase es den neuen Mitgliedstaaten ermöglichen, sich allmählich in die Feinheiten der EU-Politikgestaltung einzuarbeiten. [19]

Die geopolitische Notwendigkeit der Erweiterung wird in den kommenden Jahren wahrscheinlich noch stärker zum Tragen kommen. Russland, China und andere sind nach wie vor auf dem westlichen Balkan aktiv und werden weiterhin "aus jeder Gelegenheit, die die EU nicht nutzt, und aus jedem Moment der strategischen Verwirrung und des Zögerns Kapital schlagen". [20] Die Rückkehr von Donald Trump ins Weiße Haus wird wahrscheinlich eine Aufforderung an die EU bedeuten, sich ihrer eigenen Verantwortung auf ihrem Kontinent zu stellen. Es bedarf einer entschlossenen Führungsrolle der EU, um konkrete Fortschritte beim EU-Beitritt zu erzielen. Das bedeutet, dass der Erweiterungsprozess neu kalibriert werden muss, damit die Kandidaten aus dem westlichen Balkan nicht hinter dem östlichen Trio zurückbleiben. Dies setzt auch voraus, dass der nächste mehrjährige Finanzrahmen (MFR), der im nächsten Jahr beginnt, die Erweiterung als Priorität angemessen berücksichtigt. Geopolitische Entscheidungen können nicht auf eine "selektive Demokratie" zurückgreifen, da jedes der westlichen Balkanländer nach seinen eigenen Verdiensten behandelt werden sollte. Letztlich muss die EU-Integration der westlichen Balkanländer als ein Gewinn für alle verstanden werden.

Referenzen und Fußnoten

1 This designation is without prejudice to positions on status and is in line with UNSC 1244 and the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence.

2 Ioannides, I. (2018). “Peace and Security in 2018: An evaluation of the EU peacebuilding in the Western Balkans”. EPRS, European Parliament. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2018)621816

3 Balkans in Europe Policy Advisory Group (2017). “The Crisis of Democracy in the Western Balkans. Authoritarianism and EU Stabilitocracy”. Centre for Southeast European Studies, University of Graz. https://www.biepag.eu/publication/policy-paper-the-crisis-of-democracy-in-the-western-balkans-authoritarianism-and-eu-stabilitocracy/ 

4 Bechev, D. (2017). Rival Power: Russia in Southeast Europe. Yale University Press. See also Shopov, V. (2021). “Decade of patience: How China became a power in the Western Balkans”. European Council for Foreign Relations. https://ecfr.eu/publication/decade-of-patience-how-china-became-a-power-in-the-western-balkans/ 

5 Von der Leyen, U. (2019). “A Union that strives for more. Political Guidelines for the next European Commission 2019-2024”. Directorate-General for Communication. European Commission. https://commission.europa.eu/document/download/063d44e9-04ed-4033-acf9-639ecb187e87_en?filename=political-guidelines-next-commission_en.pdf 

6 Blockmans, S.; Gros, D. (2019). “From a political to a politicised Commission?” Centre for European Policy Studies. https://www.ceps.eu/ceps-publications/from-a-political-to-a-politicised-commission/ 

7 Dimitrov, N.; Cvijic, S.; Ioannides, I.; Nechev, Z.; Armakolas, I.; Popescu-Zamfir, O.; Zeneli, V. (2022). “What is to be done? The war, the Western Balkans and the EU”. IWM. https://www.iwm.at/blog/what-is-to-be-done-the-war-the-western-balkans-and-the-eu 

8 Ioannides, I. (2020). “The New EU Budget and Recovery Fund: A Positive Omen for the EU Enlargement Process?” IWM. https://www.iwm.at/europes-futures/publication/the-new-eu-budget-and-recovery-fund-a-positive-omen-for-the-eu 

9 Armakolas, I.; Dimitrov, N.; Ioannides, I.; Popescu-Zamfir, O.; Zeneli, V. (2024). “EU Enlargement to the Western Balkans: Where There Is a Will, There Is a Way”. IWM. https://www.iwm.at/europes-futures/publication/eu-enlargement-to-the-western-balkans-where-there-is-a-will-there-is-a 

10 European Council (2024). “Strategic Agenda 2024-2029”. https://www.consilium.europa.eu/media/4aldqfl2/2024_557_new-strategic-agenda.pdf 

11 Armakolas, I.; Dimitrov, N.; Ioannides, I.; Popescu-Zamfir, O.; Zeneli, V. (2024). “EU Enlargement to the Western Balkans: Where There Is a Will, There Is a Way”. IWM. https://www.iwm.at/europes-futures/publication/eu-enlargement-to-the-western-balkans-where-there-is-a-will-there-is-a 

12 Buras, P.; Morina, E. (2023). “Catch-27: The contradictory thinking about enlargement in the EU”. European Council on Foreign Relations. https://ecfr.eu/publication/catch-27-the-contradictory-thinking-about-enlargement-in-the-eu/ 

13 European Council (2024). “Strategic Agenda 2024-2029”. https://www.consilium.europa.eu/media/4aldqfl2/2024_557_new-strategic-agenda.pdf 

14 Von der Leyen (2024). “Europe’s Choice: Political Guidelines for the Next European Commission 2024−2029”. Strasbourg, July 18, 2024, p. 25, p. 30. https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20Guidelines%202024-2029_EN.pdf 

15 Von der Leyen (2024). Mission Letter from Ursula von der Leyen, European Commission President, to Marta Kos, Commissioner-designate for Enlargement. Brussels, September 17, 2024, p.5. https://commission.europa.eu/document/download/1a2d0ad0-270d-441b-98c8-b6be364d8272_en?filename=Mission%20letter%20-%20KOS.pdf 

16 Uvalic, M. (2024). “The Potential of the New Growth Plan for the Western Balkans”. Civil Society Forum – Tirana 2023. European Policy Institute – Skopje. https://epi.org.mk/wp-content/uploads/The-Potential-of-the-New-Growth-Plan-for-the-Western-Balkans.pdf 

17 Zweers, W.; Ioannides, I.; Nechev, Z.; Dimitrov, N. (2024). “Unblocking decision-making in EU enlargement: Qualified Majority Voting as a way forward?” Clingendael, DGAP, ELIAMEP, and Solutions. https://www.clingendael.org/sites/default/files/PB_Unblocking_decision-making_in_EU_enlargement.pdf 

18 Dimitrov, N.; Cvijic, S.; Ioannides, I.; Nechev, Z.; Armakolas, I.; Popescu-Zamfir, O.; Zeneli, V. (2022). “What is to be done? The war, the Western Balkans and the EU”. IWM. https://www.iwm.at/blog/what-is-to-be-done-the-war-the-western-balkans-and-the-eu 

19 Emerson, M.; Lazarević, M.; Blockmans, S.; Subotić, S. (2021). “A Template for Staged Accession to the EU”. Centre for European Policy Studies. https://www.ceps.eu/ceps-publications/a-template-for-staged-accession-to-the-eu/ 

20 Ioannides, I.; Nechev, Z.; Popescu-Zamfir, O.; Dimitrov, N. (2023). “It’s a Package Deal! Reforming and Enlarging the European Union in a Contested World”. IWM. https://www.iwm.at/europes-futures/publication/its-a-package-deal-reforming-and-enlarging-the-european-union-in-a