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Resumen

1. Introducción

El auge de la globalización ha dado lugar a una integración económica generalizada, creando redes de producción y mercados globales. Sin embargo, la pandemia de COVID-19 ha supuesto un importante revés para esta tendencia. A raíz del COVID-19, ha surgido una guerra económica entre China y Estados Unidos, centrada en la reestructuración de las cadenas de suministro globales tras las interrupciones generalizadas. La economía política internacional (EPI) estudia las dinámicas de poder entre los Estados y las estructuras de influencia dentro de las economías regionales. Como resultado, la diplomacia económica ha cobrado una atención sin precedentes. La diplomacia económica se enfoca en las acciones gubernamentales relacionadas con temas económicos internacionales, y se distingue de la diplomacia política por su enfoque orientado al mercado en la política exterior. Putnam (1988) clasifica la diplomacia económica en dos niveles: unilateralismo y bilateralismo. La diplomacia económica unilateral (o unilateralismo) suele basarse en el poder duro, implicando decisiones sobre liberalización comercial o protección del mercado sin negociación. En contraste, la diplomacia económica bilateral (bilateralismo) o multilateral (multilateralismo) implica negociación entre socios comerciales, dando como resultado acuerdos como los tratados de libre comercio (TLC) regionales o globales. Una amplia gama de actores estatales y no estatales participan en la diplomacia económica, navegando la compleja interacción entre factores internacionales y domésticos. Definir la diplomacia económica es sumamente desafiante, pero una definición útil es “el concepto general de política económica exterior, donde se adoptan medidas económicas con fines políticos, incluyendo acciones punitivas como sanciones” (Blanchard y Ripsman, 2008). 

Figura 1. Tendencia reciente de la diplomacia económica.  

Para ejercer influencia a nivel internacional, los ministros y jefes de gobierno buscan demostrar su capacidad de garantizar la seguridad nacional a través de dos enfoques principales, como se muestra en la Figura 1 (arriba): guerra económica (o competencia) y diplomacia económica (o cooperación internacional). En el contexto de la reestructuración de las cadenas de suministro globales, el conflicto económico entre China y Estados Unidos se ha intensificado, marcado por amenazas de interrupciones en las cadenas de suministro. Esto ha dado lugar a estrategias emergentes dirigidas a “desplazar” a Estados Unidos de las cadenas globales de suministro (estrategia 去美) o excluir a China mediante alianzas como la Cadena de Suministro Aliada y la Chip 4. Si bien la guerra económica es inherentemente “temporal” debido a su naturaleza agotadora, la diplomacia económica o la cooperación internacional ofrecen un enfoque más “a largo plazo” porque se basa en la obtención de beneficios compartidos. Este documento analiza los factores que contribuyen a la naturaleza prolongada de esta guerra económica y explora posibles resultados de las tensiones en las cadenas de suministro entre China y Estados Unidos desde las perspectivas de la EPI o la geoeconomía. En conclusión, resalta la importancia de prepararse para ajustes en la política comercial y para una diplomacia económica estratégica.

2. Guerra comercial internacional y productos estratégicos

La cadena de suministro abarca una red de proveedores interconectados involucrados en cada etapa de la producción, desde las materias primas y componentes hasta los productos o servicios terminados. Esta red puede incluir proveedores, almacenes, minoristas, estaciones de carga y centros de distribución. La gestión eficaz de la cadena de suministro es un “proceso crucial porque una cadena optimizada se traduce en menores costos y un ciclo de producción más eficiente” [1]. Dentro de la cadena de suministro, una empresa líder suele tener el poder de gobernanza, lo que le permite coordinar la programación y ejercer control sobre los proveedores interconectados, lo que da lugar a una reducción de costos y tiempos de producción más cortos (Gereffi et al., 2005) [2]. Desde los años 2000, la integración hacia adelante y hacia atrás ha sido una estrategia clave para gestionar el tiempo, los costos y la incertidumbre en las cadenas de suministro. Por ejemplo, el sistema Justo a Tiempo (‘Just in Time’, JIT) de Toyota demostró la eficiencia de las cadenas de suministro localmente concentradas, hasta que las interrupciones causadas por el terremoto del este de Japón en 2011 y las inundaciones en Tailandia afectaron su funcionamiento. Tras los cierres de cadenas de suministro en 2020, muchas empresas pasaron de cadenas de suministro locales a globales, aprovechando los avances en tecnologías de la información (TI) y del transporte para diversificar geográficamente sus operaciones. A medida que crece la necesidad de una cadena de suministro global que funcione sistemáticamente, una nación líder, al igual que una empresa líder, suele asumir el poder de gobernanza en el comercio y la inversión internacionales, como se ilustra en la Figura 2 (abajo), alineándose con el liderazgo de una competitividad dominante en el mercado, lo que le otorga valor a dicho liderazgo. 

Figura 2. Cadena de suministro.

La pandemia de COVID-19 golpeó duramente la cadena de suministro global, causando cierres repentinos que provocaron interrupciones generalizadas. Para mitigar los riesgos de futuras disrupciones globales, las cadenas de suministro han comenzado a reestructurarse para operar sobre una base más segmentada regionalmente. En este cambio hacia cadenas de suministro regionales, China y Estados Unidos están en el centro, atrayendo a países aliados dentro de sus respectivas esferas de influencia. Esta alineación ayuda a explicar por qué la guerra económica entre China y Estados Unidos ha durado más de lo anticipado.

China ha restringido las exportaciones de dos metales raros, galio y germanio, fundamentales para la producción de semiconductores. Kraljic (1983) destacó la importancia de gestionar los “productos estratégicos” dentro del marco de la gestión de la cadena de suministro, como se muestra en la Figura 3. Kraljic enfatiza la necesidad de fortalecer y diversificar los insumos críticos. La matriz de Kraljic proporciona una herramienta valiosa para identificar los artículos esenciales que requieren una gestión enfocada dentro de la cadena de suministro.

Figura 3. Matriz de Kraljic.

Kraljic identificó la importancia de gestionar los “productos cuello de botella” en la gestión estratégica de la cadena de suministro: insumos que presentan un alto riesgo de suministro pero tienen un valor comercial relativamente bajo. Debido a los costos potenciales asociados con la falta de entrega o la calidad comprometida de los productos estratégicos, estos deben ser monitoreados y controlados cuidadosamente. Desde la perspectiva de la gestión de riesgos, establecer relaciones comerciales a mediano plazo y colaborar con los proveedores es esencial. Por ejemplo, Corea del Sur importa más del 90% de su urea para fines agrícolas e industriales desde China [3]. Altamente dependiente de China para el suministro de urea debido a factores de precio, Corea enfrentó desafíos cuando China impuso controles a las exportaciones de urea, lo que dejó en evidencia la vulnerabilidad de Corea dentro de la esfera de influencia de China. La Unión Europea (UE) también enfrenta desafíos relacionados con materias primas críticas (CRMs, por sus siglas en inglés). China sigue siendo el único proveedor de elementos de tierras raras procesadas para la UE, mientras que Chile suministra el 79% de su litio. En respuesta, la UE introdujo la Ley de Materias Primas Críticas (CRMA) para apoyar proyectos destinados a aumentar “la capacidad de la UE para extraer, procesar y reciclar materias primas estratégicas y diversificar el suministro desde terceros países” [4].

En contraste con el enfoque de China, que utiliza las interrupciones del suministro para fortalecer su influencia, la administración de Biden en Estados Unidos ha adoptado una estrategia cooperativa centrada en construir cadenas de suministro resilientes (Pilar 2) a través del Marco Económico del Indo-Pacífico (IPEF, por sus siglas en inglés), que incluye a 14 países miembros [5]. La necesidad de cadenas de suministro resilientes ha sido aún más evidente tras la crisis entre Rusia y Ucrania. El IPEF busca abordar las vulnerabilidades de la cadena de suministro mediante esfuerzos globales para reducir los riesgos asociados con cadenas concentradas y frágiles [6]. 

Figura 4. Alianza para una cadena de suministro resiliente.

En la Figura 4, la Comisión Europea presentó en septiembre de 2022 el Instrumento de Emergencia del Mercado Único (SMEI, por sus siglas en inglés), un marco de gobernanza de crisis diseñado para garantizar la disponibilidad de bienes y servicios esenciales durante futuras emergencias. El SMEI opera en tres niveles: planificación de contingencia, vigilancia y emergencia. La fase de planificación de contingencia se centra en la colaboración entre los Estados miembros para mitigar interrupciones en la cadena de suministro y monitorear incidentes. La fase de vigilancia puede activarse cuando se anticipa una interrupción significativa, permitiendo la implementación de medidas específicas como el mapeo y monitoreo de cadenas de suministro y capacidades de producción. Finalmente, la fase de emergencia se activa ante una interrupción grave en el funcionamiento del mercado único [7]. Establecer una cadena de suministro resiliente mediante la cooperación internacional puede parecer atractivo, pero la realidad suele no estar a la altura de las expectativas. En Corea del Sur, el IPEF entró en vigor el 17 de abril de 2024, tras un proceso prolongado de negociaciones, marcando el primer acuerdo multilateral sobre cadenas de suministro. Como resultado, durante períodos sin crisis, los 14 países miembros colaborarán para fortalecer el comercio internacional, la inversión y la logística comercial. En tiempos de crisis, los países miembros activarán una “red de respuesta ante crisis”. Por otro lado, las oportunidades de negociación con China, el socio comercial más grande de Corea del Sur, son esenciales para construir una cadena de suministro resiliente [8]. China ha adoptado una política industrial enfocada en mejorar sus capacidades de gestión de la cadena de suministro. En el sector de los semiconductores, el desacoplamiento entre China y Estados Unidos se ha vuelto cada vez más evidente. Contrario a lo esperado, China ha adoptado una política de internalización de sus cadenas de suministro, volviendo a estrategias de integración de los años 2000 en lugar de avanzar hacia una mayor globalización. Recientemente ha surgido una oportunidad prometedora de transformación entre ambos países. Desde 2015, China y Corea del Sur han mantenido un Tratado de Libre Comercio (TLC) bilateral, y con la segunda fase de negociaciones en curso, existe una posibilidad de fortalecer los lazos comerciales y de inversión, promoviendo así un progreso positivo mediante la cooperación internacional.

Durante la pandemia de COVID-19, China impuso confinamientos repentinos sin previo aviso ni preparación, paralizando la producción y los ciclos logísticos. Esta política de “cero COVID” pudo haber desencadenado un giro hacia la estrategia de “reducir riesgos” (‘de-risking’) respecto a China por las interrupciones en la cadena de suministro. Aunque China aún ofrece ventajas significativas como “la fábrica del mundo” y posee un vasto potencial de mercado, las prolongadas tensiones comerciales con EE. UU., que se intensificaron durante la administración de Trump, han llevado a fabricantes globales con bases importantes en el mercado estadounidense a relocalizar operaciones debido a la creciente incertidumbre geopolítica. Por ejemplo, Nike y Adidas trasladaron gran parte de su producción de calzado a Vietnam, Apple comenzó la fabricación de iPhones en una planta de Foxconn en Chennai, India, y AstraZeneca contrató la producción con el Instituto Serum de India. En la era de la pre-globalización, definir la Regla de Origen (ROO, por sus siglas en inglés) era sencillo, ya que los componentes de un producto solían fabricarse y ensamblarse dentro de un solo país. Sin embargo, con la complejidad de las cadenas de suministro globales, especialmente desde 2012, determinar la ROO se ha vuelto un proceso lento y subjetivo. Las ROO se clasifican como no preferenciales o preferenciales. EE. UU. aplica las ROO no preferenciales para restringir importaciones de países como Cuba, Irán y Corea del Norte, mientras que otorga programas de preferencias comerciales a otros países. Las ROO preferenciales se utilizan para determinar si las importaciones de países aprobados pueden ser libres de aranceles [9], mientras que las no preferenciales son clave para “el etiquetado del país de origen, compras gubernamentales, aplicación de medidas de defensa comercial, recopilación de estadísticas comerciales y temas de seguridad en la cadena de suministro” [10]. El éxodo manufacturero desde China también podría afectar negativamente los flujos de capital hacia Hong Kong, tradicionalmente considerado la puerta de entrada a China. En 2023, el volumen de ofertas públicas iniciales (IPO, por sus siglas en inglés) en Hong Kong cayó a su nivel más bajo en 20 años, alcanzando solo $5.9 mil millones [11]. Aunque los negocios orientados a China permanecen en Hong Kong — el cual regresará completamente al control chino en 2047 —, las empresas no orientadas a China han migrado a Singapur. Como la certeza contractual y los derechos de propiedad forman la base del capitalismo, esta fuga de capitales desde Hong Kong probablemente continuará.

3. Logística comercial y corredores económicos

La globalización ha permitido que las cadenas de suministro aprovechen la interdependencia y la interconexión, maximizando la eficiencia. Sin embargo, aunque estas eficiencias han sido beneficiosas, también han creado un terreno fértil para fricciones entre socios comerciales, impulsadas por una mentalidad de “supervivencia del más apto” y el principio de “el ganador se lo lleva todo”. Esta interdependencia también ha expuesto vulnerabilidades: la cadena de suministro global tuvo dificultades para gestionar las interrupciones provocadas por el COVID-19, lo que impulsó un giro hacia iniciativas de integración regional como la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN), la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) y el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés). A medida que la economía global busca estabilidad, la colaboración sobre la competencia se vuelve cada vez más esencial, y la diplomacia económica emerge como una prioridad. La prolongada guerra económica entre China y EE. UU. necesita, probablemente, avanzar hacia una fase de diplomacia económica. La cadena de suministro global se está reestructurando en cadenas de suministro regionales, construyendo resiliencia al operar en segmentos regionales capaces de resistir crisis. Michael Porter introdujo el concepto de cadena de valor como “un conjunto de actividades que una empresa realiza para ofrecer un producto o servicio valioso al mercado” [12]. Los productos complejos suelen depender de cadenas de valor globales que atraviesan múltiples países. Como se muestra en la Figura 5, la cadena de valor se compone de componentes de la cadena de suministro y canales comerciales. Aunque tradicionalmente se ha puesto el foco en qué país lidera una cadena de suministro regional, ahora la atención se está desplazando hacia cómo estos segmentos regionales pueden interconectarse y relevarse entre sí. En este contexto, la competencia en la cadena de suministro podría evolucionar hacia una “guerra de canales” en el comercio internacional, donde la logística comercial se centrará en el flujo interno de mercancías, la estandarización de los procesos de los canales y el establecimiento de autoridad sobre dichos canales. 

Figura 5. Cadena de suministro vs. canal comercial

Es natural que los gobiernos busquen entornos que fortalezcan la competitividad dentro de sus países. En términos de comercio, una logística comercial eficaz es esencial para mantener la ventaja competitiva. Como requisito previo, es indispensable contar con una sólida infraestructura de gestión informática. Como se muestra en la Figura 6, la logística comercial abarca el flujo interno de bienes hacia el mercado, integrando infraestructura física con software operativo, como centros logísticos, almacenes, carreteras, puertos, terminales, trenes y buques de carga. Las principales áreas de conflicto en la logística comercial incluyen la estandarización de los procesos de los canales y la determinación de quién ejerce la gobernanza sobre la operación de estos sistemas logísticos. Esto es igualmente relevante en la economía digital. Recientemente, el comercio electrónico chino — a menudo llamado ‘C-commerce’ — ha buscado agresivamente tomar control sobre los canales de distribución digitales, las redes de entrega interconectadas y la logística comercial a través de plataformas digitales. Plataformas chinas como Taobao, Temu y AliExpress están trabajando activamente para aumentar sus usuarios mensuales activos (MAU), posicionándose como contrapeso frente a plataformas estadounidenses como Amazon y eBay en el comercio digital [13].

Figura 6. Logística comercial.

Cuando se presenta la agenda de establecer una logística comercial internacional a los socios comerciales relevantes de distintos países, suele lograrse un progreso inicial y respuestas eficaces. Sin embargo, pronto surgen obstáculos relacionados con la estandarización de los procesos logísticos y el establecimiento de la gobernanza operativa. Una mayor dependencia de instituciones internacionales podría ayudar a resolver estos problemas (Bayne, 2017). No obstante, los gobiernos frecuentemente priorizan los intereses nacionales, y tras largas negociaciones, aumenta el riesgo de que los acuerdos internacionales fracasen. En medio de la guerra económica entre China y EE. UU., China lanzó en 2013 la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR), también conocida como “Una Franja, Una Ruta”. Frecuentemente referida como la Nueva Ruta de la Seda, esta iniciativa busca establecer corredores económicos para la logística comercial. El Banco Mundial estima que la IFR podría aumentar los flujos comerciales en un 4.1% y reducir los costos comerciales en un 1.1% [14]. Como respuesta, la administración de Biden propuso en septiembre de 2023 el Corredor Económico India–Medio Oriente–Europa (IMEC, por sus siglas en inglés) para fortalecer los vínculos de transporte y comunicación entre Europa y Asia, como medida contraria a la IFR china. El IMEC ha sido bien recibido por los países participantes, con expectativas de fomentar el crecimiento económico, mejorar la conectividad y potencialmente reequilibrar las relaciones comerciales y económicas entre la UE y China [15]. Tanto la IFR como el IMEC son proyectos ambiciosos que buscan impulsar el comercio internacional mediante inversiones significativas en infraestructura de logística comercial. Cada uno aspira a ejercer gobernanza sobre los canales de comercio internacional, lo que indica que la guerra de cadenas de suministro podría evolucionar pronto en una guerra de canales comerciales entre China y EE. UU.

Los corredores económicos son redes de transporte diseñadas para apoyar y facilitar el movimiento de bienes, servicios, personas e información. Estos corredores suelen incluir infraestructura integrada como autopistas, ferrocarriles y puertos, conectando ciudades o incluso países (Octaviano y Trishia, 2014). Se establecen, por lo general, para unir centros de manufactura, zonas de alta oferta y demanda, y productores de bienes con valor agregado. Los corredores económicos comprenden tanto infraestructura física — como instalaciones comerciales — como infraestructura blanda, que incluye medidas de facilitación del comercio y fortalecimiento de capacidades. El Banco Asiático de Desarrollo introdujo el término “corredor económico” en 1998 para describir redes que conectan diversos agentes económicos dentro de una región [16]. Los corredores económicos son redes integradas de logística comercial que proporcionan infraestructura esencial para conectar segmentos regionales de las cadenas de suministro. A medida que las cadenas de suministro operan cada vez más en “bloques” regionales, vincular estos segmentos se vuelve fundamental. Los corredores económicos suelen incluir una red de infraestructura de transporte, como autopistas, ferrocarriles, terminales y puertos. Iniciativas como la IFR y el IMEC utilizan los corredores económicos como instrumentos de diplomacia económica, pasando de estrategias de poder duro a poder blando, como se muestra en la Figura 7. Dado que los países en desarrollo o menos desarrollados a menudo carecen de fondos suficientes para invertir en logística comercial, suelen recibir con agrado estas iniciativas por parte de países desarrollados, que ofrecen colaboración y apoyo internacional. Sin embargo, estas iniciativas suelen estar condicionadas a que los países participantes acepten procesos comerciales estandarizados y una gobernanza liderada por el país patrocinador desarrollado.

Figura 7. Iniciativas de corredores económicos como diplomacia económica.

Para tener éxito, los corredores económicos deben cumplir tres condiciones clave [17]. Primero, la intervención del gobierno es esencial, ya que estas iniciativas involucran principalmente inversiones públicas en infraestructura, fuera del alcance del sector privado. Para llevar a cabo estos proyectos, los gobiernos deben reconciliar tres tensiones a fin de asegurar que sus políticas se refuercen mutuamente: tensiones entre política y economía, entre presiones internacionales y nacionales, y entre los gobiernos y otros actores interesados. Segundo, se deben medir y demostrar resultados intermedios como parte del avance de los corredores económicos, permitiendo que los participantes experimenten beneficios tangibles durante la ejecución de estos proyectos a largo plazo. Finalmente, los corredores económicos deben ofrecer beneficios más amplios. Los participantes necesitan incentivos para utilizar la infraestructura de forma sostenible. Estos beneficios pueden ir más allá del bienestar económico — como salarios e ingresos — e incluir inclusión social, equidad y mejoras ambientales, lo cual respalda la viabilidad a largo plazo de la infraestructura.

4. IFR vs IMEC

La IFR puede entenderse como una realización moderna del concepto de la Ruta de la Seda, conectando a Europa, como base de mercado, con China, como base de producción. A diferencia de la antigua Ruta de la Seda, que unía rutas comerciales a través de Eurasia, la IFR plantea desafíos potenciales debido a su extensa conectividad. En primer lugar, surgen externalidades sociales y ambientales, como mayor congestión y accidentes, debido a la concentración de flujos de tráfico en enlaces y nodos limitados dentro de las redes comerciales. En segundo lugar, si bien esta conectividad puede beneficiar a las bases de producción y mercado en los extremos, las regiones intermedias por donde atraviesan las autopistas y ferrocarriles pueden obtener escasas ventajas. En tercer lugar, suele haber un desajuste entre dónde se generan los costos y dónde se perciben los beneficios: las regiones de tránsito que facilitan el tráfico de la red a menudo ven menos beneficios directos en comparación con los nodos de alta densidad dentro de la red.

Las antiguas Rutas de las Especias conectaban el Medio Oriente y el noreste de África con Europa, facilitando el intercambio de productos como la canela, jengibre, pimienta y casia, que al igual que la seda, funcionaban como una forma de moneda. El IMEC propone una ruta moderna desde India hasta Europa a través de Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudita, Israel y Grecia. Desde su anuncio en septiembre de 2023, algunos expertos regionales han expresado reservas sobre su viabilidad, especialmente en lo relativo a la conexión entre Medio Oriente e Israel. El proyecto ha enfrentado retrasos debido a la guerra entre Israel y Hamás. A pesar de estos desafíos, el IMEC tiene potencial para impulsar el crecimiento económico y fortalecer la conectividad, especialmente en un contexto en el que países como Vietnam e India emergen como nuevas bases de manufactura para empresas que se están trasladando fuera de China. Para Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, el IMEC no se ve como un desafío a China, sino como una oportunidad para diversificar sus economías y consolidar su papel dentro de la región del Medio Oriente [18].

5. Conclusión

Ha comenzado una nueva guerra comercial entre China y Estados Unidos, marcada por la introducción del IMEC por parte de la administración de Biden como contrapeso a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China. Este giro podría transformar pronto la naturaleza del conflicto económico, pasando de centrarse en las cadenas de suministro a enfocarse en los canales de comercio. La salida de la manufactura de China se aceleró aún más con las interrupciones en el suministro causadas por la pandemia de COVID-19. En medio de las tensiones económicas entre China y Estados Unidos, la reestructuración de las cadenas de suministro globales en redes regionales ha avanzado significativamente. Con China manteniendo su postura sobre los controles de exportación de artículos estratégicos, Corea del Sur debe prepararse para gestionar cadenas de suministro resilientes. En el marco del Tratado de Libre Comercio entre China y Corea, que actualmente atraviesa su segunda fase de negociación, Corea del Sur debería exigir mayor claridad sobre la transparencia de los controles chinos sobre estos artículos estratégicos. El Comité de Inversiones Extranjeras en Estados Unidos (CFIUS, por sus siglas en inglés) cumple un rol clave en la supervisión de la calidad de las inversiones entrantes; de forma similar, Corea del Sur está recibiendo un aumento de inversiones extranjeras debido al traslado de manufactura desde China, y debería aplicar estándares similares para evaluar la calidad de esas inversiones. Esta nueva guerra económica entre China y Estados Unidos ahora está definida por las iniciativas en competencia del IFR y el IMEC. El IFR puede entenderse como una Ruta de la Seda moderna que conecta a China con Europa, mientras que el IMEC busca establecer un corredor logístico comercial que conecte a Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos, Israel y Grecia. El gobierno surcoreano debería tomar medidas proactivas para prepararse ante la evolución de esta dinámica de guerra comercial entre China y Estados Unidos.

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