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서론

1990년대에 일어난 지정학적 격변은 발트해 지역에 엄청난 영향을 미쳤다. 소련 연방이 붕괴하고, 바르샤바 조약기구는 해체되었으며, 독일은 재통일되었다. “역사의 종말”이라고 불릴만한 이 격변은 유럽 대륙 전역에 완전히 새로운 국제 질서를 가져다 주었다. 그 결과 무역, 경제, 군사-정치적 협력의 바람이 불었고, 발트 지역에서 무역, ​​경제, 문화, 교육, 투자가 빠르게 성장하면서 냉전 시대의 대결의 잔재가 극복되는 데 큰 도움이 되었다. 발트해 지역 조직과 협력 방식은 비록 새로운 “발트”라는 정체성(1990년대 초 제안된 아이디어)을 창출하지는 못했지만, 이 지역에서 공동 프로젝트 실행을 위한 메커니즘을 확립했다. 이러한 구상들은 상호 이익을 위한 협력을 준비한 국가들에 의해 실행되었다.

그러나 이러한 협력 메카니즘과 프로젝트는 글로벌 도전과 갈등에 직면하자 취약한 것으로 드러났다. 글로벌 거버넌스가 쇠퇴하고 서방과 재기를 모색하는 러시아 간 정치, 경제, 군사적 긴장 고조가 고조되면서 글로벌 정치 위기로 이어졌다. 발틱해 지역은 점점 군사화되었고 전략적 경쟁자인 러시아와 나토(NATO)/유럽연합(EU) 간 물류 허브 쟁탈지가 되었다.

협력의 지역

1992년 3월, 발틱해 국가 외교장관과 노르웨이 외교장관 회의에서 발틱해 국가 이사회(CBSS)가 설립되었다. 이 구상의 주요 발의자는 독일 외교장관 한스-디트리히 겐셔와 덴마크 외교장관 우페 엘레만-옌센이었다. 발트해 지역에서의 국제기구 창설은 유엔 헌장, 헬싱키 최종 의정서, 파리 헌장, 그리고 유럽안보협력회의 원칙에 기반한 이 지역 국가 간 협력의 상징적인 시발점을 의미했다.

정치적 차원에서 발틱해 국가 이사회 회원국들은 공동의 이익을 위해 함께 행동할 준비가 되어 있음을 선언했다. 그들은 선린우호와 파트너십 정신에 입각해 지역 분쟁의 평화적 해결을 위한 협력에 대한 의지를 확인했다. 발틱해 국가 이사회 하에 지역 기구 및 이니셔티브 시스템을 구축하는 아이디어는 1990년대 초 군사적, 인도주의적 위기와 글로벌 문제에 초점을 맞춘 국제기구보다는 지역 개발을 위한 보다 효과적인 해결책으로 여겨졌다.

21세기 초, 발트해 지역은 발트해 생물자원 이용 규제로 부터 공동 온라인 대학(발트해 대학 프로그램), 해양 공간 계획 플랫폼(발트해 주변 비전 및 전략, VASAB) 발트도시연합(UBC)이 주최하는 축제에 이르기까지 다양한 분야에 걸쳐 다양한 프로젝트와 이니셔티브를 성공적으로 운영하고 있었다.

유럽연합과 러시아 간 실질적 협력이 절실히 필요한 가장 중요한 문제 중 하나는 러시아 연방에 속한 칼리닌그라드 지역의 개발이었다. 칼리닌그라드는 월경지로서 폴란드, 리투아니아, 벨라루스와 러시아 본토와의 사이에서 분리되어 있다. 폴란드와 리투아니아는 유럽연합과 나토 가입 의사를 밝혔는데, 이는 러시아에 대한 적대 행위로 간주되었다.

“칼리닌그라드 퍼즐”은 폴란드와 리투아니아가 나토와 유럽연합에 가입한 후 칼리닌그라드 지역의 일상생활과 지속 가능한 경제 발전을 지원하기 위해 러시아와 유럽연합이 최선의 전략을 찾는 것이었다. 폴란드와 리투아니아가 나토와 유럽연합에 가입한 후 칼리닌그라드 지역 주민과 화물의 통행, 주변국과의 무역 및 에너지 협력이 제한되었고 반면 이 지역의 군사 안보 태세는 강화되었다.

“칼리닌그라드 퍼즐”을 해결하기 위한 시나리오는 20세기와 21세기에는 거의 논의되지 않았다. 그 중 매력적인 아이디어 중 하나는 “발트해의 홍콩화”였는데, 주변국과 러시아 정부의 정치적 의지 부족으로 전망은 밝지 않았다. 더욱이 외국인 투자와 방문객에게 비무장지대를 개방하고, 사업 및 거버넌스에 특별한 조건을 제공한다는 구상 자체가 러시아 연방 정부의 지지를 얻지 못했다. 전문가들의 논의 과정에서 이미 이 구상은 의제에서 제외되었다. 특히 발트해 지역에서 반(反)러시아 감정이 고조되는 상황에서, 이러한 구상은 “이 지역에서 점점 커지는 분리주의”의 위협으로 여겨졌을 가능성이 높다.

동시에 논의된 또 다른 개념은 “육상 항공모함”건설이었다. 이 시나리오는 주변국과의 무역 및 경제 협력을 제한하고, 국경 간 교통 승객 흐름을 크게 감소시키며, 이 지역의 군사력(그리고 일부 제안에서는 공격적인)을 강화하는 것을 포함했다. 이러한 구상은 이 지역의 경제 및 에너지 시스템을 위한 하나의 “섬 모델”을 구축하는 것을 의미한다. 오늘날의 관점에서 볼 때, 이러한 실현 가능성 없는 시나리오가 실제로 구현되었다는 것이 신기할 따름이다.

1990년대 칼리닌그라드 대학교의 G. M. 페도로프 교수가 이끄는 연구 팀은 “러시아와 유럽연합 간 협력 지역으로서의 칼리닌그라드”라는 개념을 제시했다. 이 연구 팀은 칼리닌그라드를 유럽연합과의 경제적 관계(자유경제특구 또는 특별경제특구), 정치적 관계(대화와 협상의 장), 과학적·교육적 관계(대학 단지의 개발 및 국제화), 문화적 관계(문화 클러스터 조성)를 강화하기 위한 협력 네트워크 구축 플랫폼으로 구상했다. 이는 발트해 지역에 새로운 국제 관계 모델, 즉 “유럽연합-러시아 지역 협력” 모델을 확립하는 데 도움이 될 수 있었다. 이 제안에는 칼리닌그라드의 개발 전략을 러시아 연방 차원에서 유럽연합과 긴밀히 상호 작용하는 지역으로 정의(법적)하는 권고안이 포함되었다.

러시아와 유럽연합 모두 이 구상을 실질적인 행동 계획이라기보다는 당시에 유행하던 시대 정신을 반영한 것으로 여겼다. 공식적인 법적 지원 없이, 그리고 정치적 열의도 없이 이 구상이 실행에 옮겨졌다. 양측은 협력이라는 개념을 각자의 이해관계에 따라, 공개적이든 은밀하든, 나름대로 해석했다.

“협력 지역” 개념의 실제 실행과 관련해 유럽-대서양 통합이라는 맥락에서 러시아와의 거의 모든 형태의 상호 작용을 안보화하려는 폴란드와 발트해 국가들의 노력으로 인해 이 구상이 훼손되었다는 점이 분명해진다.

2004년 5월 1일 폴란드와 발트해 국가의 유럽연합 가입은 지역 정세에 중대한 영향을 미쳤다. 새 유럽연합 회원국들은 “동방 정책”을 외교 정책의 우선순위로 삼았는데 이들 국가들은 소련 붕괴 이후의 세계 질서에 대한 전문가적 평가를 제공할 뿐만 아니라 유럽연합의 대(對)러시아 정책을 적극적으로 형성하는 것을 목표로 했다. 이러한 접근 방식은 폴란드 외교 정책의 장기적 목표인 소련 붕괴 이후 러시아의 영향으로부터 독립해야 한다는 기드로이츠-미에로셰프스키 독트린에 대한 폴란드의 해석과 일치했다.

폴란드, 발트 3국, 그리고 이후 독일은 유럽연합을 발트해 지역의 정치 및 경제 의제의 핵심 조정자로 여겼다. 이는 유럽연합의 발트해 지역 전략 수립 및 채택에도 반영되었다. 안보 분야에서는 나토에 의존하는 동시에 미국과의 양자 군사 관계를 구축하고 자체 방위력을 강화했다.

“쿨 워(Cool War)”과 갈등, 분쟁 지역

상트페테르부르크 국립대학교의 K. K. 쿠돌레이 교수는 발트해 지역에서 러시아와 서방 국가들 간 긴장이 고조되는 상황을 “Cool War ”라고 설명한다. 이러한 긴장 고조 시기는 러시아와 다른 지역 국가들 간 심각한 갈등으로 인해 국제 사회에서의 움직임에 대한 예측 가능성과 관리 가능성이 저하되는 시기이다. 발트 지역에서 다자 협력 네트워크의 발전과 지역 간 교류 경험이 축적되었지만 그것이 “정치적 충격 흡수 장치” 역할을 하지는 못했다. 오히려 지역 협력의 역학은 러시아와 나토 및 유럽연합의 관계에 의해 결정되었다. 당시 스웨덴과 핀란드와 같은 중립국들이 나토 국가들과 제한적이지만 군사·정치 협력에 참여하기 시작하면서 러시아는 비동맹국 지위의 지속 가능성에 대한 의문을 제기했다.

이러한 맥락에서 Y. M. 즈베레프 교수는 발트해가 서방 이웃 국가들과의 협력 지역이라는 개념이 무너지게 되었다고 정확하게 지적했다. 이는 누적된 모순과 고조되는 글로벌 긴장의 결과였으며, 결국 무역 관계를 제외하고는 협력이 거의 완전히 붕괴되었다. 2022년 러시아가 지역 협력 체제에서 공식적으로 배제되기 이전에는 나토와 유럽연합 내부에서 대안적인 협력 메커니즘을 구축하고 발트 지역에서의 정치, 경제, 군사적 영향력을 강화하기 위한 절차가 진행되고 있었다.

2008년 8월 12일, 조지아 전쟁이 진행 중이던 당시, 레흐 카친스키 폴란드 대통령은 에스토니아, 리투아니아, 라트비아, 우크라이나 대통령이 참석한 가운데 트빌리시에서 열린 집회에서 연설했다. 그는 러시아의 실존적 위협에 대해 우려를 표명했다. “오늘은 조지아, 내일은 우크라이나, 모레는 발트 3국, 그리고 어쩌면 제 조국 폴란드가 러시아의 공격 목표가 될지도 모른다.” 그 이후 폴란드는 러시아와 여러 유럽연합 국가 간 무역 및 에너지 관계가 확대되고 있음에도 불구하고, 유럽-대서양 구조 내에서 지역 안보에 대한 자국의 관점을 적극적으로 홍보하며 러시아와의 경쟁을 강조했다.

폴란드, 리투아니아, 라트비아, 에스토니아는 발트해 지역에 대한 유럽연합 전략 개발에 적극적으로 참여하여 발트해를 유럽연합의 우선적 이익 지역으로 인식하는 비전을 제시했다. 이러한 틀내에서 러시아, 아이슬란드, 벨라루스, 노르웨이와의 관계에는 초점이 맞춰지지 않았다. 유럽연합 집행위원회는 발트해 지역을 러시아의 역할을 축소하기 위한 정치적 영향력과 자금의 주요 원천으로 여겨졌다. 2009년은 우럽연합이 이러한 전략을 채택하는 데 하나의 전환점이 되었으며, 이는 기존의 “협력의 바다” 구상을 약화시켰다. 이 지역의 유럽연합 회원국들은 러시아를 사실상 배제한 유럽연합 중심 메커니즘을 우선시했다. 비록 특별한 협력 형태가 공식적으로 포함되었음에도 불구하고 말이다. “협력의 지역” 논리가 해체되고 갈등을 중심으로 한 “쿨 워(Cool War)” 시나리오로의 전환은 주로 외부의 비(非)지역적인 요인, 즉 지배적인 세계 질서의 붕괴, 나토와 러시아 간 긴장 악화, 그리고 갈등의 첨예한 국면을 상징하는 우크라이나 사태에 기인한다는 점을 강조하는 것이 중요하다.

2022년 우크라이나 전쟁이 격화되면서 발트해의 상황은 분쟁 지역으로 변했다. 러시아는 긴장 완화, 이해관계 조율, 돌이킬 수 없는 위기 악화를 방지하기 위해 애초에 만들어진 거의 모든 주요 협력 체계에서 제외되었다.

2022년 3월 3일, 발틱해 국가 이사회(CBSS)의 모든 비(非)러시아 회원국 외교장관들과 유럽연합 외교고위대표는 “국제법의 기본 원칙에 기반한 협력 재개를 위한 조건이 마련될 때까지” 러시아의 참여를 중단하는 선언문을 채택했다. 2022년 5월 17일, 러시아 외교부는 발틱해 국가 이사회에서 탈퇴를 발표하면서 발틱해 국가 이사회를 반(反)러시아 정책의 실행 도구로 규정했다.

또 다른 매우 효과적이고 잘 발전된 협력 체계인 북방 차원(Northern Dimension)도 비슷한 운명을 맞았다. 이 협력 체계는 환경, 원자력 안전, 의료, 에너지, 교통, 무역, 연구, 교육, 문화 등의 분야를 총괄했다. 북방 차원은 전 세계 핵 안전에 실질적인 영향을 미쳤는데, 2022년 3월 8일, 유럽연합, 아이슬란드, 노르웨이는 이 프로그램에 따라 러시아 및 벨라루스와의 모든 협력을 중단했다.

현재 발트 3국은 우크라이나를 지원하고 이를 위해 국가 차원의 정치 및 군사 지원 프로그램을 운영하고 있다. 또한 나토, 유럽연합, 그리고 “발트-포맷” 이니셔티브에도 참여하고 있다. 폴란드는 우크라이나에 인도적 및 군사적 지원을 제공하는 주요 물류 허브 역할을 하는 동시에 군사 인프라를 구축하고 자국 군대의 규모와 역량을 강화하고 있다.

중요한 이정표는 핀란드와 스웨덴의 나토 가입으로, 미국과 나토에 유리한 구도가 조성된 이 지역에서 군사화와의 전략적 연계가 강화되고 있다는 것이다. 2022년 나토 전략 개념에서 러시아는 나토 동맹국과 유럽-대서양 지역의 안보에 “가장 중요하고 직접적인 위협”으로 선언되었다. 스웨덴과 핀란드의 국가  안보 전략에도 유사한 내용이 포함되어 있다.

드미트리 메드베데프 러시아 안전보장이사회 부의장은 스웨덴과 핀란드가 나토에 가입한 이후 발트해의 비핵 지위는 더 이상 의미가 없어졌다고 밝혔다. 2022년 우크라이나 전쟁 이후 발트해는 급속히 군사화 지역으로 변모했으며, 나토와 러시아는 각각 특히 국경을 접한 지역에서 작전 능력을 강화하고 있다.

러시아와 긴 국경을 접하고 있는 핀란드의 나토 가입은 이 지역 안보 정책의 중대한 전환을 의미했다. 이전 핀란드는 비동맹 정책을 유지하며 스웨덴과의 협력에 집중하는 동시에 러시아와도 안정적인 관계를 유지해 왔다. 연구원 S. V. 안드레예프에 따르면, 핀란드 내에서 나토 가입에 대한 논의는 2014년 러시아의 우크라이나 크름 반도 침공 사태 이후 시작되었지만 당시에는 여론의 지지가 거의 없었다. 그러나 핀란드 국제문제연구소의 선임 연구원인 마티 페수는 핀란드가 1990년대부터 나토와 협력해 왔지만, 2022년 러시아의 우크라이나 침공으로 핀란드 국민들의 여론이 결정적으로 변화되었다고 지적했다. “대다수 핀란드 국민이 나토 가입 결정을 지지했다.” 2024년 핀란드의 군사 지출은 68억 유로(GDP의 2.4% 이상)에 달했다.

스웨덴은 나토에서 발트해 지역의 안보 보장국으로서 역할을 다하고 있다. 스웨덴은 핀란드 및 노르웨이와의 군사 기술 협력을 강화하고 있으며, 북유럽에 통합 나토 작전 사령부(JFC Norfolk)를 설립하는 방안을 추진하고 있다. 스웨덴은 또한 발트해 연안 국가, 독일, 폴란드와의 공동 방위력 구축에도 관심을 두고 있다. 스웨덴의 전략 문서에서는 러시아를 주요 위협으로 규정하고 있으며, “러시아가 이란과 중국과 같은 다른 권위주의 국가들의 지원을 받고 있다”고 명시하고 있다. 2024년 12월 17일, 스웨덴 의회는 2025년부터 2030년까지의 국방 전략을 승인했는데 이 전략에는 2024년 1,220억 크로나(GDP의 2.2%)였던 국방비 지출을 2030년까지 1,860억 크로나(GDP의 2.6%)로 증액하는 내용이 포함되어 있다.

군사화의 규모를 이해하기 위해서는 2024년 나토가 최초로 디지털 전환 실행 전략(Digital Transformation Implementation Strategy)을 채택했다는 점에 주목해야 한다. 이는 동맹국의 디지털 인프라와 역량을 현대화하기 위한 포괄적인 계획이다. 이 문서는 사이버 보안과 해저 케이블 및 에너지 노드를 포함한 주요 인프라의 보호를 우선순위로 두고 있다. 이러한 우선순위는 러시아와의 분쟁이 격화될 경우 발트해의 해저 인프라가 손상되거나 파괴되는 상황을 포함한 여러 위협에 대한 예방적 대응 역량을 구축하는 기반을 제공한다.

이 지역에서 나토의 군사력 증강은 전략 계획의 새로운 우선순위가 되었으며, 이는 2023년과 2024년에 실시된 대규모 군사 훈련에 반영되었다. 2025년 4월 29일, 러시아 대통령 보좌관이자 해사위원회 위원장인 니콜라이 파트루셰프는 나토가 러시아 국경 근처에서 칼리닌그라드 지역 점령과 발트해 선박 봉쇄를 포함한 러시아에 대한 공격 시나리오를 실행으로 옮기기 위해 군사 연습을 하고 있다고 밝혔다. 일부 전문가들은 나토 국가 정치인들이 오랫동안 논의해 온 발트해 해상 봉쇄 위협이 실제로 가능할 뿐만 아니라 현실적이라고 평가한다. 칼리닌그라드와 상트페테르부르크에 대한 해상 봉쇄는 러시아에게 전쟁 개시의 명분으로 간주될 가능성이 매우 높으며, 그에 따른 결과도 뒤다를 수 있다.

결론

2025년 6월 현재, 발트해는 사실상 “러시아가 배제된 협력 지역”이 되었다. 러시아는 모든 지역 협력 메커니즘에서 배제된 반면, 다른 지역 국가들과 미국, 프랑스 등 역외 국가들과 발트해 국가 간 군사, 에너지, 경제 협력은 강화되었다.

이 지역의 급속한 군사화와 비핵 지위 상실은 장기적으로 대결과 대립의 추세를 더욱 강화하고 있다. 군사 계획 차원에서 이 지역 국가들은 전면전 시나리오에 대한 준비를 공개적으로 진행하고 있으며, 이는 러시아와 나토 간 긴장을 고조시키고 있다. 이러한 갈등은 더 이상 상상할 수 없는 것이 아니며, 전략적 기반을 갖추고 있는 데 그 이유는, 역내 주요 국가들이 이에 대비하고 있기 때문이다. 이러한 시나리오의 실현 가능성을 평가할 때, 발트해 갈등이 현재 고조되고 있는 것은 관련 국가들의 단기적인 의제와 이해관계에 의해 형성되고 있다는 점을 이해하는 것이 중요하다.

발트해 지역의 미래에 대해 신중한 낙관론도 존재하는 데 그것은 러시아와 역외 국가들 사이에서 벌어지고 있는 우크라이나 전쟁 이후 이루어 질 합의가 이 지역의 미래 국제 관계 모델을 형성하는 핵심 요소가 될 가능성에 기반하고 있다. 하지만 세계 정치 역학은 빠르게 변화하고 있어 현 추세를 역전시키고 기존 군사 계획의 관성을 뒤엎는 새로운 정치 현실을 만들어낼 수도 있다.

발트해에는 협력 네트워크의 견고한 유산이 남아 있다. 이 지역 전역의 정치, 학계, 시민 사회 프로젝트 참여자들 간에는 여전히 직접적인 연계가 이루어져 있고 이들 사이에서 양자 및 다자간 협력은 여전히 계속되고 있다. 이 지역 국가들은 특히 환경 보호와 경제 협력과 같은 분야에서 공동 이익을 여전히 공유하고 있다. 이러한 역사적 경험은 온건한 낙관론의 원천이 된다. 가까운 미래에 발트해의 관계는 “냉전(cool war)”과 대립 상태에서 선택적 협력 상태로 전환될 수 있다. “cool war상태에서의 평화(cool peace)”와 선택적 협력은 전면적인 분쟁 시나리오보다는 발트해 지역에 대한 러시아의 장기적인 이익에 더욱 부합할 것이다.